Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật bảo trợ xã hội. Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo trợ xã hội và thực tiễn thực hiện tại tỉnh Quảng Ninh. Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh. 7 Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO TRỢ XÃ HỘI 1.
Một số vấn đề chung về bảo trợ xã hội 1. Khái niệm bảo trợ xã hội Bảo trợ xã hội là vấn đề được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau. Bởi vậy cũng có nhiều quan điểm khác nhau về bảo trợ xã hội. Theo tổ chức lao động quốc tế (ILO) “bảo trợ xã hội là quyền tiếp nhận lợi ích từ chính phủ của cá nhân, hộ gia đình nhằm bảo vệ họ trước tình trạng mức sống thấp hay đang bị suy giảm, đặc biệt khi phải hứng chịu những rủi ro, nhờ đó đáp ứng được các nhu cầu cơ bản”.1 Tổ chức này muốn nhấn mạnh về khía cạnh bảo hiểm và mở rộng tạo việc làm cho những đối tượng ở khu vực kinh tế không chính thức.
Định nghĩa này có xu hướng nghiên về mức sống và quyền con người. Cơ quan này thiên về những giả thuyết gắn với điều kiện lao động. Theo Quỹ nhi đồng của Liên hiệp quốc (UNICEF) định nghĩa “bảo trợ xã hội là một tập hợp các hành động và chính sách nhằm giúp đỡ các cá nhân hay hộ gia đình giảm bớt tác động của rủi ro hay các cú sốc, đặc biệt là để bảo vệ quyền của những đối tượng dễ gặp rủi ro, dễ bị tổn thương và nghèo đói kinh niên nhất”.2 Cách hiểu này thể hiện hành động che chở, bảo vệ quyền của những người nghèo đói, dễ bị tổn thương, họ cần được giúp đỡ để giảm bớt các tác động của rủi ro. Theo Ngân hàng thế giới (WB) “bảo trợ xã hội là một tập hợp các biện pháp nhằm cải thiện và bảo vệ vốn con người, bao gồm sự can thiệp vào thị trường lao động, chương trình bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc.
Sự can thiệp của bảo vệ xã hội giúp các cá nhân, hộ gia đình, hay cộng đồng quản lý một cách tốt hơn những rủi ro thu nhập khiến những đối tượng này bị tổn thương”.3 Định nghĩa này nhấn mạnh sự kiềm chế nguy cơ là cơ sở của bảo trợ xã hội; bảo trợ xã hội vừa là mạng lưới an toàn, vừa là bàn đạp thông qua sự phát triển nguồn vốn con người. Tính dễ bị tổn thương được 1 www.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.pdf 8 nhìn nhận theo những nguy cơ liên quan đến sự mất ổn định thu nhập và tiêu dùng. Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) “bảo trợ xã hội là tập hợp các chính sách và các chương trình được thiết kế để giảm nghèo và sự tổn thương bằng cách thúc đẩy thị trường lao động hiệu quả, giảm sự phơi nhiễm của người dân trước các rủi ro, và nâng cao năng lực để họ có thể chống lại các mối nguy hiểm và sự gián đoạn, mất thu nhập.4 Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ tổn thương nếu người dân không có bảo trợ xã hội và tác hại của thiếu bảo trợ xã hội đối với người khác, tập trung vào khía cạch cải thiện thu nhập; hoàn thiện thể chế thị trường lao động và nâng cao năng lực của người dân5. Theo Viện nghiên cứu phát triển hải ngoại (ODI) “bảo trợ xã hội là những hành động công ích, nhằm giảm thiểu tính dễ tổn thương, nguy cơ gây sốc và sự bần cùng hóa, là những điều không thể chấp nhận được về mặt xã hội.6 Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ tổn thương và bần cùng hóa, do vậy bảo trợ xã hội hướng vào người nghèo hoặc những người khó khăn nhất thuộc tầng lớp không ai mong muốn nhất trong xã hội.
Như vậy, mặc dù các tổ chức phát triển quốc tế đều sử dụng định nghĩa riêng về bảo trợ xã hội song tất cả đều nhấn mạnh bản chất của bảo trợ xã hội thông qua các can thiệp chính sách cần thiết của nhà nước và các hoạt động tình nguyện ở cộng đồng. Lấy ví dụ, Ngân hàng Thế giới (WB) nhấn mạnh vào việc kiềm chế nguy cơ gây tổn thương, làm mất nguồn sinh kế. Trong khi đó, Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) lại hướng vào khả năng duy trì mức sống thông qua việc làm như một quyền của người lao động, đặc biệt trong khu vực phi chính thức. Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) lại chú trọng đến tính dễ tổn thương của người dân khi gặp rủi ro nếu không có sự bảo trợ xã hội.
7 Có thể nói cho dù theo định nghĩa nào, các tổ chức quốc tế đều thống nhất trong cách tiếp cận coi bảo trợ xã hội như một biện pháp kiềm chế nguy cơ bị tổn 4 Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi tỉnh Đắk Lắk (2015), Báo cáo 10/BC-HBT ngày 21/7/2015 của Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi về tình hình hoạt động giai đoạn 2011-2015 5 ADB (1999), Báo cáo về tình hình thực hiện chính sách bảo trợ xã hội các nước Châu Á giai đoạn 1990- 1999 6 Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi tỉnh Đắk Lắk (2015), Báo cáo 10/BC-HBT ngày 21/7/2015 của Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi về tình hình hoạt động giai đoạn 2011-2015 7 Norton, A. "Social Protection: Defining the field of action and policy". Development Policy Review 20 9 thương, duy trì được thu nhập, sinh kế, tránh rơi vào đói nghèo. Mục đích của bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo thu nhập và các điều kiện sống thiết yếu đối với các trường hợp bất hạnh, rủi ro, nghèo đói, không đủ sức lo liệu được cuộc sống.
Ở Việt Nam, theo Viện nghiên cứu phát triển xã hội thì bảo trợ xã hội được hiểu là (i) sự hỗ trợ trực tiếp cho các hộ gia đình nghèo và dễ tổn thương, (ii) bảo hiểm xã hội và (iii) các hoạt động khác nhằm giảm tính dễ bị tổn thương gây ra bởi những nguy cơ như thất nghiệp tuổi già và khuyết tật. Định nghĩa trên chú trọng vào các cá nhân, nhóm người nghèo và bị đẩy ra ngoài lề của xã hội, ủng hộ sự định hướng như một hình thức bảo trợ xã hội thích hợp và không bao gồm những nhóm khá giả trong dân chúng 8; Định nghĩa này cần thiết cho việc đẩy mạnh hỗ trợ xã hội cho các cải cách kinh tế hiện nay, mục tiêu hướng đến là đảm bảo cuộc sống công bằng trong xã hội đối với mọi đối tượng bảo trợ xã hội. Như vậy có thể thấy, trong tất cả các định nghĩa về bảo trợ xã hội, cho dù theo định nghĩa nào thì trong đó cũng thể hiện tính dễ bị tổn thương và bần cùng hóa. Tuy nhiên tính dễ bị tổn thương lại được diễn đạt theo nhiều cách khác nhau.
Bởi vậy, xét về một khía cạnh nào đó, bảo trợ xã hội tương đồng với trợ giúp xã hội hay cứu trợ xã hội, là một bộ phận của an sinh xã hội; Một số tài liệu nghiên cứu cũng cho rằng các thuật ngữ này tương tự nhau. Ở Việt Nam, trước đây một số văn bản pháp luật, nghiên cứu thường sử dụng thuật ngữ “cứu trợ xã hội”, sau đó thay đổi sang thuật ngữ “bảo trợ xã hội” và bây giờ trong văn bản pháp luật gọi là “trợ giúp xã hội”. Do đó bảo trợ xã hội trong Đề tài này sẽ được nghiên cứu ở một góc độ như là vấn đề trợ giúp xã hội. Qua nghiên cứu có thể đưa ra khái niệm về bảo trợ xã hội như sau: Bảo trợ xã hội là hệ thống các chính sách, chế độ, những hành động chủ yếu của Nhà nước và cộng đồng xã hội bằng các hình thức khác nhau nhằm giúp các đối tượng yếu thế giảm nhẹ và kiềm chế nguy cơ dễ bị tổn thương, bần cùng hóa, hòa nhập với cộng đồng, có điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội, thúc đẩy công bằng và góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển.
8 Viện nghiên cứu phát triển xã hội (2005), Chính sách bảo trợ xã hội – những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. LĐXH, Hà Nội, tr. Đặc điểm của bảo trợ xã hội Từ những quan niệm về bảo trợ xã hội có thể rút ra một số đặc điểm sau: - Về đối tượng: Đối tượng bảo trợ là mọi người dân trong xã hội không phân biệt vị thế và thành phần xã hội khi gặp phải khó khăn, thiếu thốn, lâm nạn, cơ nhỡ…hoặc vì nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến cuộc sống thường ngày hoặc lâu dài của họ bị đe dọa. Dưới góc độ kinh tế thì đó là những thành viên có mức sống thấp hơn mức tối thiểu của xã hội hoặc gặp khó khăn, rủi ro cần có sự nâng đỡ về vật chất.
Dưới góc độ xã hội thì họ thuộc nhóm người “yếu thế” trong xã hội, với những nguyên nhân khác nhau mà rơi vào vị thế bất lợi, thiệt thòi, có ít cơ may trong cuộc sống như người bình thường và không có khả năng tự lo liệu, đảm bảo cho cuộc sống của gia đình và bản thân. Ngoài ra dưới góc độ nhân đạo, đó có thể là những đối tượng nghiện hút, lang thang, xin ăn… - Về nội dung: Chế độ bảo trợ xã hội được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Nếu căn cứ vào phạm vi đối tượng sẽ có chế độ bảo trợ đối với từng nhóm cụ thể như người già cô đơn không nơi nương tựa, người khuyết tật, trẻ em mồ côi…Nếu căn cứ vào tính ổn định hay nhất thời của trợ cấp thì sẽ có chế độ trợ cấp thường xuyên và chế độ trợ cấp đột xuất. Trong đó, chế độ trợ cấp thường xuyên có tính ổn định, lâu dài hơn, còn chế độ trợ cấp đột xuất thì có tính chất nhất thời, được thực hiện một lần với các hình thức đa dạng và linh hoạt.
Còn nếu căn cứ vào hình thức của chế độ bảo trợ sẽ có bảo trợ xã hội về vật chất với các khoản tiền trợ cấp, phương tiện sinh sống…và bảo trợ xã hội về tinh thần bằng các hoạt động tư vấn sức khỏe, tâm lý, giáo dục… - Về mục đích: Mục đích của bảo trợ xã hội không nhằm bù đắp thu nhập thường xuyên bị giảm hoặc mất hay đảm bảo ổn định đời sống, suy tôn công trạng, đền ơn đáp nghĩa những người có công…mà chỉ hỗ trợ, giúp đỡ cho những người lâm vào tình trạng thực sự khó khăn, túng quẫn, cần có sự giúp đỡ về vật chất mới có thể vượt qua được hoàn cảnh hiện tại.