Pháp luật về bãi nhiệm đại biểu dân cử: Kinh nghiệm thế giới và kiến nghị cho Việt Nam

Phân tích pháp luật về bãi nhiệm đại biểu dân cử. So sánh kinh nghiệm thế giới và thực trạng Việt Nam, từ đó đề xuất các kiến nghị hoàn thiện.

• Tác giả: Trần Văn Tiến
• Trường học: Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
• Chuyên ngành: Luật Hiến pháp
• Đề tài: Pháp luật về việc bãi nhiệm đại biểu dân cử: Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới và kiến nghị cho Việt Nam
• Loại tài liệu: Công trình nghiên cứu khoa học sinh viên
• Năm xuất bản: 2023
• Địa điểm: TP. Hồ Chí Minh

Tóm tắt

I. Khái niệm và ý nghĩa của bãi nhiệm đại biểu dân cử

Bãi nhiệm đại biểu dân cử là một quyền dân chủ trực tiếp được Hiến pháp quy định, cho phép cử tri có thể cách chức những đại biểu không thực hiện đúng ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Đây là cơ chế giám sát quan trọng để đảm bảo chất lượng hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước. Việc lựa chọn được những đại biểu xứng đáng là yếu tố quyết định đến chất lượng của bộ máy nhà nước. Quyền bãi nhiệm phản ánh bản chất của quyền lực nhân dân và đảm bảo quyền tham gia quản lý nhà nước. Tại Việt Nam, quyền này được ghi nhận từ Hiến pháp năm 1946 với nội dung: "Nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu mình đã bầu ra".

1.1. Khái niệm bãi nhiệm đại biểu dân cử

Bãi nhiệm là quyền của cử tri được Hiến pháp công nhận, cho phép cử tri trực tiếp hoặc gián tiếp cách chức đại biểu dân cử khi họ không đáp ứng yêu cầu về năng lực, trách nhiệm, phẩm chất đạo đức hoặc lối sống. Đây là hình thức dân chủ trực tiếp quan trọng, phản ánh quyền giám sát của nhân dân đối với những người đại diện cho mình.

1.2. Ý nghĩa và tác dụng của bãi nhiệm

Quyền bãi nhiệm đại biểu có ý nghĩa to lớn trong việc nâng cao chất lượng cơ quan quyền lực, đảm bảo đại biểu thực sự đại diện cho ý chí nhân dân, giám sát năng lực và trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ. Nó tạo động lực để cử tri tham gia quản lý nhà nước và đảm bảo accountability của các đại biểu dân cử.

II. Kinh nghiệm bãi nhiệm đại biểu dân cử ở các quốc gia trên thế giới

Nhiều quốc gia trên thế giới đã áp dụng quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử với các hình thức và thủ tục khác nhau. Vương quốc Anh có cơ chế bãi nhiệm thông qua phiếu tín nhiệm địa phương với điều kiện có đủ chữ ký từ cử tri. Pháp áp dụng thủ tục bãi nhiệm qua Quốc hội với các điều kiện nghiêm ngặt. Hoa Kỳ cho phép cử tri bãi nhiệm thông qua công đoàn bầu cử trực tiếp ở nhiều tiểu bang. Nhật Bản có quy định chi tiết về bãi nhiệm đại biểu địa phương. Các kinh nghiệm này cho thấy tầm quan trọng của việc bãi nhiệm trong quản lý chính trị hiện đại.

2.1. Pháp luật bãi nhiệm ở Vương quốc Anh

Tại Anh, cử tri có quyền khởi xướng bãi nhiệm đại biểu thông qua phiếu tín nhiệm địa phương (recall ballot). Khi có đủ chữ ký từ cử tri (thường khoảng 10% dân số huyện), sẽ tiến hành bầu cử để quyết định có bãi nhiệm hay không. Đây là cơ chế dân chủ trực tiếp hiệu quả.

2.2. Thực tiễn bãi nhiệm ở Hoa Kỳ và Nhật Bản

Hoa Kỳ và Nhật Bản áp dụng quyền bãi nhiệm ở cấp địa phương một cách phổ biến. Ở Hoa Kỳ, nhiều tiểu bang cho phép cử tri bãi nhiệm thông qua cuộc trưng cầu dân ý. Nhật Bản có thủ tục bãi nhiệm chi tiết đối với đại biểu địa phương. Những kinh nghiệm này cho thấy hiệu quả của cơ chế này trong đảm bảo trách nhiệm giải trình của đại biểu.

III. Thực trạng quy định pháp luật bãi nhiệm ở Việt Nam

Tại Việt Nam, quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và các quy định pháp luật liên quan. Theo quy định hiện hành, đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân có thể bị cử tri bãi nhiệm hoặc bị Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân cách chức. Tuy nhiên, cơ chế bãi nhiệm ở Việt Nam chủ yếu là gián tiếp thông qua các tổ chức như Mặt trận Tổ Quốc và Ủy ban nhân dân. Quy định pháp luật về bãi nhiệm đại biểu cần được hoàn thiện để đảm bảo tính hiệu lực và kịp thời.

3.1. Cơ sở pháp lý bãi nhiệm đại biểu tại Việt Nam

Hiến pháp năm 2013 quy định quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử tri. Luật Quốc hội và Luật Hội đồng nhân dân cũng có các điều khoản chi tiết về thủ tục và điều kiện bãi nhiệm. Các quy định này được hỗ trợ bởi các quy tắc, quy chế của Mặt trận Tổ Quốc và UBND ở các cấp địa phương.

3.2. Các hình thức bãi nhiệm hiện nay tại Việt Nam

Bãi nhiệm đại biểu ở Việt Nam có hai hình thức chính: bãi nhiệm gián tiếp thông qua Hội đồng nhân dân hoặc Quốc hội, và bãi nhiệm trực tiếp do cử tri khởi xướng. Trong thực tiễn, bãi nhiệm thường được thực hiện thông qua các tổ chức như Mặt trận Tổ Quốc với vai trò tổ chức và tiếp nhận đơn khiếu nại từ cử tri.

IV. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật bãi nhiệm đại biểu tại Việt Nam

Dựa trên kinh nghiệm quốc tế và thực trạng tại Việt Nam, cần có những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật bãi nhiệm đại biểu dân cử. Cần làm rõ hơn thủ tục bãi nhiệm để đảm bảo tính công khai, minh bạch. Cần nâng cao hiệu lực giám sát của cử tri đối với đại biểu dân cử. Cần xác định rõ điều kiện bãi nhiệm như vi phạm pháp luật, thiếu năng lực, hay không thực hiện đúng ý chí cử tri. Cần tăng cường cơ chế bãi nhiệm trực tiếp để phát huy quyền dân chủ của cử tri. Cần cải thiện quy trình khiếu nại và xem xét đơn bãi nhiệm để kịp thời xử lý các trường hợp cần bãi nhiệm.

4.1. Hoàn thiện thủ tục và điều kiện bãi nhiệm

Cần hoàn thiện quy định pháp luật để làm rõ hơn thủ tục bãi nhiệm từ khâu tiếp nhận đơn, xem xét, thẩm tra cho đến quyết định cuối cùng. Cần xác định cụ thể điều kiện bãi nhiệm như vi phạm pháp luật, không thực hiện nhiệm vụ, hoặc mất lòng tin của cử tri. Cần có quy tắc thứ tự và thời hạn xử lý rõ ràng.

4.2. Tăng cường quyền dân chủ trực tiếp trong bãi nhiệm

Nên tăng cường cơ chế bãi nhiệm trực tiếp cho phép cử tri có thể khởi xướng quá trình bãi nhiệm mà không cần qua các tổ chức trung gian. Cần có tỷ lệ chữ ký cử tri tối thiểu để khởi xướng bãi nhiệm. Cần học hỏi từ kinh nghiệm quốc tế để xây dựng cơ chế bãi nhiệm hiệu quả và dân chủ hơn.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CƠ BẢN VỀ VIỆC BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU DÂN CỬ 1. 1 Khái quát về việc bãi nhiệm đại biểu dân cử 1.1 Lịch sử hình thành bãi nhiệm đại biểu dân cử Trên phương diện xây dựng một nền dân chủ văn minh, hiện đại cơ chế bãi nhiệm hình thành, gắn với ý tưởng cho rằng các đại diện cần phải tiếp tục có trách nhiệm với người dân đã bầu cho họ. Tư tưởng về việc áp dụng hình thức này lần đầu tiên được nhà cách mạng Pháp Maximilien De Robespierre (1758 - 1794) nêu lên trong quá trình soạn thảo Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1793. Sau này, trong quá trình tồn tại của Công xã Paris thì quyền của nhân dân bãi miễn các đại biểu đã được xác định là một nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và chính trị đối với các cơ quan của Công xã.

Tuy nhiên, do thời gian tồn tại của Công xã quá ngắn ngủi nên ý tưởng quan trọng này đã không được thực hiện. Các quốc gia tiên phong trong quan niệm và thực hiện bãi miễn ở cấp địa phương và cấp bang là Thụy Sĩ vào cuối thế kỷ XIX và Hoa Kỳ khoảng cuối thế kỷ 19 đến đầu thế kỷ XX. Trong suốt những năm 1990, Mỹ La-tinh đã trở thành khu vực gia tăng sự hiện diện của hình thức bãi miễn trong Hiến pháp mới được ban hành, theo xu hướng ngày càng tăng kết hợp dân chủ đại diện với dân chủ có sự tham gia của người dân. Trong lịch sử, cơ chế cho phép người dân bãi nhiệm đại biểu của mình ở cơ quan đại diện của quốc gia lần đầu tiên được quy định tại Điều V Các Điều khoản hợp bang của Liên hiệp 13 bang Bắc Mỹ (tiền thân của Hợp chung quốc Hoa Kỳ hiện nay) quy định về việc công dân của các vùng lãnh thổ có quyền bỏ phiếu để “triệu hồi” các đại biểu của mình ở Quốc hội về và bầu chọn người khác lên thay.

Việc thông qua thủ tục bãi nhiệm ở một số tiểu bang Hoa Kỳ vào đầu thế kỷ XX gắn liền với tên gọi "kỷ nguyên tiến bộ”. Tuy nhiên sau đó Hiến pháp Liên bang của Hoa kỳ lại không giữ lại quy định này. Bởi lẽ các nghị sĩ không chỉ hành động như đại diện của một bang hay một đơn vị bầu cử mà còn phải hành động vì toàn thể nước Mỹ, vì vậy mà không đơn vị bầu cử nào có quyền triệu hồi họ về và cử người khác làm thay. Quan điểm này còn được củng cố bởi Tối cao Pháp viện Liên bang trong vụ U.

Term Limits, Inc. 779 vào năm 19952 khi Tòa án tuyên bố rằng: “Khi ho đươc bầu, ho trở thành công bộc của Hơp chung quốc Hoa Ky. Ho không phải là đại diện đươc bô nhiệm bởi các quốc gia riêng le và có chủ quyền, mà ho giư nhưng vị trí là các thành 2 Vũ Lê Hải Giang (2021), “Pháp luật về bãi nhiệm nghị sĩ tại Vương quốc Anh và một số kinh nghiệm cho Việt Nam”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Nghiên cứu pháp lý, tập 37, số 3, tr. 10 tố cần thiết cấu thành nên một chính quyền của một quốc gia duy nhất”.

Vì vậy hiện nay Hiến pháp Liên bang Hoa Kỳ không cho phép cử tri bãi nhiệm nghị sĩ Liên bang, bất kể luật của tiểu bang quy định như thế nào, chỉ cho phép Nghị viện Liên bang tự bãi nhiệm thành viên của mình. Trong số các thủ tục của dân chủ trực tiếp, thủ tục bãi miễn ít được quy định phổ biến nhất, và do đó ít được áp dụng nhất. Bởi lẽ việc cử tri được quyền trực tiếp bãi nhiệm đại biểu của mình ở cơ quan đại diện của quốc gia có những mặt tích cực và hạn chế nhất định. Một mặt, bãi nhiệm có vai trò làm tăng quyền làm chủ của người dân, giup nâng cao trách nhiệm của đại biểu dân cử, thiết lập một mối liên hệ chặt chẽ giữa đại biểu dân cử và cử tri.

Mặt khác, nếu cho phép cử tri bãi nhiệm nghị sĩ thì có thể nghị sĩ sẽ không thực hiện một quyết định đung đắn nhưng ít được công chung ủng hộ, từ đó sẽ dễ dẫn đến một nghị viện dân tuy; hoặc có nguy cơ dẫn đến sự thiếu thống nhất trong nghị viện khi các nghị viện chỉ hành động cho lợi ích cục bộ của địa phương3. Từ quan điểm của các nhà phê bình, chế độ bãi miễn được xem như một cơ chế mang tính phân cực cao độ, gây nên sự đối đầu nghiêm trọng và phá vơ công việc bình thường của các quan chức dân cử trong chức năng nhiệm vụ của họ. Nó cũng được xem là một cơ chế tạo động lực cho các nhóm đối lập trong nỗ lực thế chỗ các quan chức dân cử4. Việc bãi nhiệm đại biểu dân cử tiềm ẩn nhiều rủi ro và có ảnh hưởng nhất định đối với sự ổn định của quốc gia.

Đây là một trong những những nguyên nhân cho việc bãi nhiệm vẫn còn là hình thức dân chủ trực tiếp được áp dụng hạn chế, chủ yếu là cho chính quyền địa phương và khu vực và thường là ít hơn đối với quan chức được bầu cử ở cấp quốc gia. Thủ tục bãi nhiệm hình thành, gắn với ý tưởng cho rằng các đại diện cần phải tiếp tục có trách nhiệm với người dân đã bầu cho họ. Hiện nay, Hiến pháp của nhiều nước đã sử dụng hình thức bãi nhiệm đại biểu như một chế định chính trị - pháp lý quan trọng trong việc điều chỉnh mối quan hệ giữa nhân dân và đại biểu nhân dân. Có thể thấy, cơ chế bãi nhiệm là một công cụ chính trị mà cử tri có thể sử dụng trực tiếp hoặc gián tiếp để bày tỏ sự không hài lòng của họ đối với một quan chức cụ thể mà họ đã lựa chọn thông qua bầu cử, chẳng hạn như quan chức đó đã tham nhũng hay phạm tội, không đủ năng lực,.

3 Vũ Lê Hải Giang, tlđd (2), tr. 4 Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2014), Dân chủ trực tiếp - Sô tay IDEA quốc tế, NXB. Đại học quốc gia Hà Nội, tr.2 Khái niệm bãi nhiệm đại biểu dân cử Đa số các học giả, các nhà nghiên cứu đều thống nhất rằng có hai hình thức cơ bản để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước là dân chủ đại diện (representative democracy) và dân chủ trực tiếp (direct democracy). Hình thức chủ yếu thực hiện quyền lực nhân dân ở nước ta là hình thức dân chủ đại diện.

Đây là phương thức để nhân dân lựa chọn người đại diện và ủy thác quyền lực cho người đại diện là thông qua các cuộc bầu cử. Ngoài hình thức dân chủ đại diện, nhân dân còn thực hiện quyền lực của mình dưới hình thức dân chủ trực tiếp. Bãi miễn (tiếng Anh: Recall, hay còn gọi là “thu hồi”, “bãi nhiệm") là một hình thức của dân chủ trực tiếp. Nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân luôn là một nguyên tắc chủ đạo, xuyên suốt tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, luôn được ghi nhận trang trọng ở những trang đầu của tất cả các bản Hiến pháp.

Xuất phát từ quan điểm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, cơ chế cử tri trực tiếp bãi nhiệm đại biểu dân cử phải được khuyến khích để nâng cao sự giám sát chặt chẽ của chính bản thân những người chủ quyền lực. Các cử tri cần phải được quyền lựa chọn chấm dứt hoạt động của các đại diện của mình trước khi kết thuc nhiệm kỳ, nếu các đại diện đó không đáp ứng được nguyện vọng của họ. Trải qua chiều dài lịch sử lập hiến của Việt Nam, chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử luôn được chu trọng, đề cao mặc dù câu chữ, thuật ngữ, kỹ thuật lập hiến có thể khác nhau. Cách diễn đạt chế định này có sự khác biệt đáng kể thông qua cách sử dụng các thuật ngữ.

Trong các bản Hiến pháp của Việt Nam qua nhiều thời kỳ cũng đã có sự ghi nhận và sử dụng lần lượt hai thuật ngữ: bãi miễn và bãi nhiệm. Thuật ngữ “bãi miễn” được sử dụng trong Hiến pháp năm 1946 (Điều 20), Hiến pháp 1959 (Điều 5) và Hiến pháp năm 1980 (Điều 7). Tuy nhiên đến Hiến pháp năm 1992 (Điều 7) và Hiến pháp năm 2013 (Điều 7), thuật ngữ “bãi miễn” đã được thay thế bởi thuật ngữ “bãi nhiệm”. Theo Từ điển Luật học, bãi nhiệm là “một chế tài kỷ luật buộc thôi giư chức vụ do bầu cử trước khi hết nhiệm ky đối với người đươc giao giư chức vụ có hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm về phẩm chất đạo đức, không còn xứng đáng giư chức vụ đươc giao ở các cơ quan nhà nước”5.

Tuy không có sự giải nghĩa về thuật ngữ “bãi miễn” nhưng Từ điển Luật học đã nêu rằng, các bản Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 5 Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật hoc, Nxb. 12 1959 và Hiến pháp năm 1980 chưa có sự phân biệt giữa “bãi nhiệm” với “miễn nhiệm” mà chỉ sử dụng thuật ngữ “bãi miễn”. Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học thì bãi miễn được hiểu là “hủy bỏ tư cách đại biểu nào đó trước khi hết nhiệm ky theo biểu quyết đa số của cử tri hoặc cơ quan dân cử”6; bãi nhiệm là “bãi bỏ chức vụ đối với đại biểu dân cử trước khi hết nhiệm ky theo quyết nghị của cơ quan dân cử" hoặc “bãi bỏ chức vụ nào đó (thường là quan trong) trong bộ máy nhà nước”7. Theo IDEA quốc tế8: “Bãi miễn là một thủ tục dân chủ trực tiếp cho phép cơ quan có thẩm quyền và/hoặc một số lương công dân nhất định theo quy định yêu cầu một cuộc bỏ phiếu cho cử tri về việc liệu có nên cách chức một quan chức trước khi người đó kết thuc nhiệm ky hay không” 9.

Về bản chất, thuật ngữ “bãi miễn” và “bãi nhiệm” được sử dụng trong các bản Hiến pháp và văn bản pháp luật ở nước ta có nội dung tương đồng với nhau và tương đồng với khái niệm “bãi miễn” trong các văn bản pháp luật quốc tế. Theo quan điểm của chung tôi thì bãi nhiệm là hình thức dân chủ trực tiếp, theo đó bãi nhiệm là việc đại biểu Quốc hội (hay đại biểu Hội đồng nhân dân) bị hủy bỏ tư cách đại biểu trước khi kết thuc nhiệm kỳ theo biểu quyết của đa số cử tri hoặc theo nghị quyết của Quốc hội (hay nghị quyết của Hội đồng nhân dân) khi đại biểu đó không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân, từ phía đại biểu có những sự vi phạm nhất định.