CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CƠ BẢN VỀ VIỆC BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU DÂN CỬ 1. 1 Khái quát về việc bãi nhiệm đại biểu dân cử 1.1 Lịch sử hình thành bãi nhiệm đại biểu dân cử Trên phương diện xây dựng một nền dân chủ văn minh, hiện đại cơ chế bãi nhiệm hình thành, gắn với ý tưởng cho rằng các đại diện cần phải tiếp tục có trách nhiệm với người dân đã bầu cho họ. Tư tưởng về việc áp dụng hình thức này lần đầu tiên được nhà cách mạng Pháp Maximilien De Robespierre (1758 - 1794) nêu lên trong quá trình soạn thảo Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1793. Sau này, trong quá trình tồn tại của Công xã Paris thì quyền của nhân dân bãi miễn các đại biểu đã được xác định là một nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và chính trị đối với các cơ quan của Công xã.
Tuy nhiên, do thời gian tồn tại của Công xã quá ngắn ngủi nên ý tưởng quan trọng này đã không được thực hiện. Các quốc gia tiên phong trong quan niệm và thực hiện bãi miễn ở cấp địa phương và cấp bang là Thụy Sĩ vào cuối thế kỷ XIX và Hoa Kỳ khoảng cuối thế kỷ 19 đến đầu thế kỷ XX. Trong suốt những năm 1990, Mỹ La-tinh đã trở thành khu vực gia tăng sự hiện diện của hình thức bãi miễn trong Hiến pháp mới được ban hành, theo xu hướng ngày càng tăng kết hợp dân chủ đại diện với dân chủ có sự tham gia của người dân. Trong lịch sử, cơ chế cho phép người dân bãi nhiệm đại biểu của mình ở cơ quan đại diện của quốc gia lần đầu tiên được quy định tại Điều V Các Điều khoản hợp bang của Liên hiệp 13 bang Bắc Mỹ (tiền thân của Hợp chung quốc Hoa Kỳ hiện nay) quy định về việc công dân của các vùng lãnh thổ có quyền bỏ phiếu để “triệu hồi” các đại biểu của mình ở Quốc hội về và bầu chọn người khác lên thay.
Việc thông qua thủ tục bãi nhiệm ở một số tiểu bang Hoa Kỳ vào đầu thế kỷ XX gắn liền với tên gọi "kỷ nguyên tiến bộ”. Tuy nhiên sau đó Hiến pháp Liên bang của Hoa kỳ lại không giữ lại quy định này. Bởi lẽ các nghị sĩ không chỉ hành động như đại diện của một bang hay một đơn vị bầu cử mà còn phải hành động vì toàn thể nước Mỹ, vì vậy mà không đơn vị bầu cử nào có quyền triệu hồi họ về và cử người khác làm thay. Quan điểm này còn được củng cố bởi Tối cao Pháp viện Liên bang trong vụ U.
Term Limits, Inc. 779 vào năm 19952 khi Tòa án tuyên bố rằng: “Khi ho đươc bầu, ho trở thành công bộc của Hơp chung quốc Hoa Ky. Ho không phải là đại diện đươc bô nhiệm bởi các quốc gia riêng le và có chủ quyền, mà ho giư nhưng vị trí là các thành 2 Vũ Lê Hải Giang (2021), “Pháp luật về bãi nhiệm nghị sĩ tại Vương quốc Anh và một số kinh nghiệm cho Việt Nam”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Nghiên cứu pháp lý, tập 37, số 3, tr. 10 tố cần thiết cấu thành nên một chính quyền của một quốc gia duy nhất”.
Vì vậy hiện nay Hiến pháp Liên bang Hoa Kỳ không cho phép cử tri bãi nhiệm nghị sĩ Liên bang, bất kể luật của tiểu bang quy định như thế nào, chỉ cho phép Nghị viện Liên bang tự bãi nhiệm thành viên của mình. Trong số các thủ tục của dân chủ trực tiếp, thủ tục bãi miễn ít được quy định phổ biến nhất, và do đó ít được áp dụng nhất. Bởi lẽ việc cử tri được quyền trực tiếp bãi nhiệm đại biểu của mình ở cơ quan đại diện của quốc gia có những mặt tích cực và hạn chế nhất định. Một mặt, bãi nhiệm có vai trò làm tăng quyền làm chủ của người dân, giup nâng cao trách nhiệm của đại biểu dân cử, thiết lập một mối liên hệ chặt chẽ giữa đại biểu dân cử và cử tri.
Mặt khác, nếu cho phép cử tri bãi nhiệm nghị sĩ thì có thể nghị sĩ sẽ không thực hiện một quyết định đung đắn nhưng ít được công chung ủng hộ, từ đó sẽ dễ dẫn đến một nghị viện dân tuy; hoặc có nguy cơ dẫn đến sự thiếu thống nhất trong nghị viện khi các nghị viện chỉ hành động cho lợi ích cục bộ của địa phương3. Từ quan điểm của các nhà phê bình, chế độ bãi miễn được xem như một cơ chế mang tính phân cực cao độ, gây nên sự đối đầu nghiêm trọng và phá vơ công việc bình thường của các quan chức dân cử trong chức năng nhiệm vụ của họ. Nó cũng được xem là một cơ chế tạo động lực cho các nhóm đối lập trong nỗ lực thế chỗ các quan chức dân cử4. Việc bãi nhiệm đại biểu dân cử tiềm ẩn nhiều rủi ro và có ảnh hưởng nhất định đối với sự ổn định của quốc gia.
Đây là một trong những những nguyên nhân cho việc bãi nhiệm vẫn còn là hình thức dân chủ trực tiếp được áp dụng hạn chế, chủ yếu là cho chính quyền địa phương và khu vực và thường là ít hơn đối với quan chức được bầu cử ở cấp quốc gia. Thủ tục bãi nhiệm hình thành, gắn với ý tưởng cho rằng các đại diện cần phải tiếp tục có trách nhiệm với người dân đã bầu cho họ. Hiện nay, Hiến pháp của nhiều nước đã sử dụng hình thức bãi nhiệm đại biểu như một chế định chính trị - pháp lý quan trọng trong việc điều chỉnh mối quan hệ giữa nhân dân và đại biểu nhân dân. Có thể thấy, cơ chế bãi nhiệm là một công cụ chính trị mà cử tri có thể sử dụng trực tiếp hoặc gián tiếp để bày tỏ sự không hài lòng của họ đối với một quan chức cụ thể mà họ đã lựa chọn thông qua bầu cử, chẳng hạn như quan chức đó đã tham nhũng hay phạm tội, không đủ năng lực,.
3 Vũ Lê Hải Giang, tlđd (2), tr. 4 Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2014), Dân chủ trực tiếp - Sô tay IDEA quốc tế, NXB. Đại học quốc gia Hà Nội, tr.2 Khái niệm bãi nhiệm đại biểu dân cử Đa số các học giả, các nhà nghiên cứu đều thống nhất rằng có hai hình thức cơ bản để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước là dân chủ đại diện (representative democracy) và dân chủ trực tiếp (direct democracy). Hình thức chủ yếu thực hiện quyền lực nhân dân ở nước ta là hình thức dân chủ đại diện.
Đây là phương thức để nhân dân lựa chọn người đại diện và ủy thác quyền lực cho người đại diện là thông qua các cuộc bầu cử. Ngoài hình thức dân chủ đại diện, nhân dân còn thực hiện quyền lực của mình dưới hình thức dân chủ trực tiếp. Bãi miễn (tiếng Anh: Recall, hay còn gọi là “thu hồi”, “bãi nhiệm") là một hình thức của dân chủ trực tiếp. Nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân luôn là một nguyên tắc chủ đạo, xuyên suốt tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, luôn được ghi nhận trang trọng ở những trang đầu của tất cả các bản Hiến pháp.
Xuất phát từ quan điểm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, cơ chế cử tri trực tiếp bãi nhiệm đại biểu dân cử phải được khuyến khích để nâng cao sự giám sát chặt chẽ của chính bản thân những người chủ quyền lực. Các cử tri cần phải được quyền lựa chọn chấm dứt hoạt động của các đại diện của mình trước khi kết thuc nhiệm kỳ, nếu các đại diện đó không đáp ứng được nguyện vọng của họ. Trải qua chiều dài lịch sử lập hiến của Việt Nam, chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử luôn được chu trọng, đề cao mặc dù câu chữ, thuật ngữ, kỹ thuật lập hiến có thể khác nhau. Cách diễn đạt chế định này có sự khác biệt đáng kể thông qua cách sử dụng các thuật ngữ.
Trong các bản Hiến pháp của Việt Nam qua nhiều thời kỳ cũng đã có sự ghi nhận và sử dụng lần lượt hai thuật ngữ: bãi miễn và bãi nhiệm. Thuật ngữ “bãi miễn” được sử dụng trong Hiến pháp năm 1946 (Điều 20), Hiến pháp 1959 (Điều 5) và Hiến pháp năm 1980 (Điều 7). Tuy nhiên đến Hiến pháp năm 1992 (Điều 7) và Hiến pháp năm 2013 (Điều 7), thuật ngữ “bãi miễn” đã được thay thế bởi thuật ngữ “bãi nhiệm”. Theo Từ điển Luật học, bãi nhiệm là “một chế tài kỷ luật buộc thôi giư chức vụ do bầu cử trước khi hết nhiệm ky đối với người đươc giao giư chức vụ có hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm về phẩm chất đạo đức, không còn xứng đáng giư chức vụ đươc giao ở các cơ quan nhà nước”5.
Tuy không có sự giải nghĩa về thuật ngữ “bãi miễn” nhưng Từ điển Luật học đã nêu rằng, các bản Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 5 Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật hoc, Nxb. 12 1959 và Hiến pháp năm 1980 chưa có sự phân biệt giữa “bãi nhiệm” với “miễn nhiệm” mà chỉ sử dụng thuật ngữ “bãi miễn”. Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học thì bãi miễn được hiểu là “hủy bỏ tư cách đại biểu nào đó trước khi hết nhiệm ky theo biểu quyết đa số của cử tri hoặc cơ quan dân cử”6; bãi nhiệm là “bãi bỏ chức vụ đối với đại biểu dân cử trước khi hết nhiệm ky theo quyết nghị của cơ quan dân cử" hoặc “bãi bỏ chức vụ nào đó (thường là quan trong) trong bộ máy nhà nước”7. Theo IDEA quốc tế8: “Bãi miễn là một thủ tục dân chủ trực tiếp cho phép cơ quan có thẩm quyền và/hoặc một số lương công dân nhất định theo quy định yêu cầu một cuộc bỏ phiếu cho cử tri về việc liệu có nên cách chức một quan chức trước khi người đó kết thuc nhiệm ky hay không” 9.
Về bản chất, thuật ngữ “bãi miễn” và “bãi nhiệm” được sử dụng trong các bản Hiến pháp và văn bản pháp luật ở nước ta có nội dung tương đồng với nhau và tương đồng với khái niệm “bãi miễn” trong các văn bản pháp luật quốc tế. Theo quan điểm của chung tôi thì bãi nhiệm là hình thức dân chủ trực tiếp, theo đó bãi nhiệm là việc đại biểu Quốc hội (hay đại biểu Hội đồng nhân dân) bị hủy bỏ tư cách đại biểu trước khi kết thuc nhiệm kỳ theo biểu quyết của đa số cử tri hoặc theo nghị quyết của Quốc hội (hay nghị quyết của Hội đồng nhân dân) khi đại biểu đó không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân, từ phía đại biểu có những sự vi phạm nhất định.