Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1 Dịch vụ công và dịch vụ vận tải hành khách trong đô thị.1 Dịch vụ công Nói về dịch vụ công, trên thế giới đã có rất nhiều nghiên cứu khác nhau về vấn đề này có thể kể đến như: Urban Economic analysis (WZ Hirsch – 1973),The distribution of public services: The preliminary model (Bryan D.Jones & Clifford Kaufman - 1974),Urban sprawl and the cost of public services (John I Carruthers& Gudmundur F Ulfarsson – 2003), Public services delivery (World Bank – 2003)tuy nhiên đều thống nhất trong cách định nghĩa “Dịch vụ công”, theo đó Dịch vụ công là những dịch vụ do chính quyền đứng ra thực hiện hoặc ủy quyền và phân phối các loại hàng hóa công cộngmang 1 hoặc 2 đặc tính sau: tính không loại trừ (non-excludable) và không cạnh tranh (non-rival). Các nghiên cứu trong nước lại cho thấy một góc nhìn khác về định nghĩa của dịch vụ công khi tập trung vào chủ thể cung ứng cũng như đối tượng thụ hưởng và những lợi ích xã hội đặc biệt mà loại hình dịch vụ này mang lại Đầu tiên là quan điểm của Nguyễn Ngọc Hiến (2002), ông cho rằng khái niệm dịch vụ công bao hàm nhiều loại dịch vụ khác nhau tuy nhiên chúng có 2 điểm chung sau: thứ nhất, đó là các dịch vụ này đều nhằm phục vụ cho lợi ích chung và thiết yếu của toàn thể xã hội. Thứ 2 đó là dù bằng cách này hay cách khác, Nhà nước luôn phải nắm vai trò chủ thể, chịu trách nhiệm đảm bảo cho quá trình cung ứng các dịch vụ này cho toàn xã hội. Theo Lê Chi Mai (2003), bộ máy nhà nước thực hiện 2 chức năng: chức năng cai trị (governance) và chức năng phục vụ, và dịch vụ công chính là các hoạt động thể hiện chức năng phục vụ cho xã hội, các tổ chức và công dân.
Việc thực hiện chức năng cai trị xuất phát từ yêu cầu của bản thân bộ máy chính quyền, còn việc thực hiện chức năng phục vụ lại xuất phát từ nhu cầu của xã hội, các tổ chức và cá nhân trong xã hội, ngay khi nhu cầu này có thể phát sinh từ các yêu cầu của chức năng quản lý. Tựu chung lại, các khái niệm trên đều cho rằng dịch vụ công là một phần trong nghiệp vụ quản lư nhà nước của các cơ quan công quyền. Dù các tổ chức kinh tế và tư nhân có thể đứng ra thực hiện tuy nhiên trách nhiệm cao nhất trước toàn thể xã hội vẫn thuộc về các cơ quan nhà nước. Trong cuốn sách “Quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công” của Đỗ Thị Hải Hà (2007) định nghĩa dịch vụ công trước hết là một loại hình dịch vụ nhưng nó mang thêm đặc tính công, thể hiện ở các điểm sau: do cơ quan công quyền đảm nhận (trực tiếp hoặc thông qua ủy quyền, đấu thầu), tạo ra hàng hóa công cộng phục vụ cho 7 mọi người dân, hoạt động theo thể chế công và theo quan điểm đạo đức công, đáp ứng các nhiệm vụ công và trên hết đó là mang lại lợi ích cho toàn xã hội Có một số quan niệm cho rằng, dịch vụ công hiểu rộng ra là toàn bộ các hoạt động công vụ và hành chính công, tuy nhiên nếu xét như vậy trong cách phân loại chúng ta sẽ bỏ qua một số loại hình dịch vụ công, không tách biết được các chức năng của bộ máy quản lý nhà nước, dẫn đến không xác định được các nhân tố ảnh hưởng chất lượng nhằm cải tiến các hoạt động phù hợp với yếu cầu riêng biệt của từng loại hình dịch vụ công (Lê Chi Mai, 2003).
Theo cách phân loại theo chủ thể cung ứng, chúng ta có 3 loại dịch vụ công như sau (Lê Chi Mai, 2003): Dịch vụ công do các cơ quan nhà nước trực tiếp cung cấp, bao gồm các hoạt động công vụ, hành chính công, các dịch vụ công cộng cơ bản; Dịch vụ công do các tổ chức tư nhân, phi chính phủ cung cấp dưới sự ủy nhiệm và giảm sát của nhà nước, gồm những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng không trực tiếp thực hiện; Dịch vụ công do nhà nước và các tổ chức phi chính phủ, khu vực tư nhân phối hợp thực hiện (Các hình thức hợp tác công tư PPP). Dựa theo quan niệm của WB và định nghĩa về dịch vụ công là các dịch vụ mang đặc tính công (Đỗ Thị Hải Hà, 2006), chúng ta có cách phân loại dựa trên tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, cụ thể bao gồm các loại sau: Dịch vụ công đặc thù, loại dịch vụ do bộ máy cơ quan Nhà nước đảm nhiệm, thực hiện thông qua đội ngũ cán bộ, công chức nhằm đảm bảo chức năng cai trị của Nhà nước đối với xã hội; Dịch vụ hành chính công, bao gồm các hoạt động cung ứng hàng hóa công cộng trực tiếp cho các tổ chức, công dân nhằm đảm bảo việc vận hành của toàn xã hội; Dịch vụ sự nghiệp công, Nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng các loại hàng hóa công cộng (dưới dạng các phúc lợi công) như: Giáo dục, y tế, bảo hiểm, an sinh xã hội… cho người dân theo nguyên tắc thu phí, có thể do Nhà nước trực tiếp đảm nhiệm hoặc thông qua xã hội hóa, ủy quyền cho các tổ chức phi chính phủ, khu vực tư nhân; Dịch vụ công cộng, gồm các dịch vụ có thu phí nhưng mang tính phi lợi nhuận nhằm đáp ứng các nhu cầu bức thiết của người dân, do các cơ sở thực hiện theo yêu cầu của cơ quan hành pháp nhà nước. Các nghiên cứu có sự khác nhau trong việc xác định về vai trò của các bên trong việc cung ứng tài chính và tổ chức cung ứng dịch vụ công. Dựa theo các nghiên cứu được tổng hợp, có thể xác địch dịch vụ xe buýt là một loại hình dịch vụ công, thuộc nhóm các dịch vụ công cộng với mục tiêu đáp ứng nhu cầu đi lại của người dân, chịu sự quản lý, điều chỉnh của Nhà nước, được cung ứng bởi Nhà nước hoặc một bên thứ 3.
Thực tiễn cho thấy ở thành phố Hà Nội, dịch vụ xe buýt đang được cung ứng dưới hình 8 thức Nhà nước trợ giá và cho doanh nghiệp đủ năng lực đấu thầu tham gia cung ứng dưới sự kiểm tra, giám sát của Nhà nước.2 Đô thị và dịch vụ vận tải hành khách đô thị Hiện nay, các đô thị của Việt Nam đang trong thời kỳ phát triển, mở rộng và hiện đại hóa mạnh mẽ, nhiều chính sách quy hoạch phát triển được đưa ra nhằm thay đổi bộ mặt của giao thông đường bộ đô thị theo chiều hướng tích cực hơn. Song song với đó, tại Việt Nam cũng đã và đang diễn ra nhiều công trình nghiên cứu thực tế và mạng lại hiệu quả lớn cho bộ mặt GTVT nói chung cũng như vận tải hành khách công cộng nói riêng. Một số công trình nghiên cứu về vấn đề phát triển đô thị, VTHK đô thị của một số tác giả đáng chú ý gồm có: Ở Việt Nam, đô thị được Nhà nước quy định là các thành phố, thị xã, thị trấn có số dân từ 4000 người trở lên, trong đó trên 65% lao động trong lĩnh vực phi nông nghiệp… (Nghị định số 72/2001/NĐCP của Thủ tướng Chính phủ). Hiện nay quan niệm đó được các nhà quản lý bổ sung thêm một tiêu chuẩn nữa là cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị, cơ sở hạ tầng kỹ thuật của đô thị có thể hoàn chỉnh, đồng bộ hoặc chưa hoàn chỉnh, chưa đồng bộ nhưng phải có quy hoạch chung cho tương lai.
Ở một góc nhìn khác, theo Bộ xây dựng trong thông tư liên tịch số 2/TTLT-BXD-TCCBCP, xây dựng trên góc độ quản lý kinh tế - xã hội, thì đô thị là điểm tập trung dân cư với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, có cơ sở hạ tầng thích hợp, là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của một miền lãnh thổ, một tỉnh, một huyện hoặc một vùng trong tỉnh hoặc trong huyện. Trong nghiên cứu của Nguyễn Hữu Đoàn (2009), xem xét trên quan điểm xã hội học, đô thị là một hình thức tồn tại của xã hội trong một phạm vi không gian cụ thể và là một hình thức cư trú của con người. “Sự tồn tại của đô thị tự bản thân nó khác hẳn vấn đề đơn giản là xây dựng nhiều nhà cửa độc lập với nhau, ở đây cái tổng hợp, cái chung nhất không phải là con số cộng của những bộ phận cấu thành. Đó là một cơ thể sống riêng biệt theo kiểu của nó”, tác giả cho biết.
Theo nghiên cứu của Phạm Ngọc Côn (1999), một trong những vấn đề cơ bản của phát triển vùng đô thị là việc xác định phạm vi lãnh thổ, số lượng đô thị và cơ chế phối hợp giữa các đô thị. Trong thực tế, không gian vùng đô thị được xác định trên cơ sở ảnh hưởng của đô thị trung tâm đến các đô thị vệ tinh. Ranh giới vùng mang tính tương đối và tính lịch sử phụ thuộc và sức lan toả của đô thị trung tâm và trình độ quản lý, trình độ phát triển của lực lượng sản xuất của các đô thị vệ tinh. Theo nghiên cứu của Arthur o’Sullivan (2003) xem xét trên phương diện vĩ mô 9 thì đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp.
Một số công trình có nhắc tới khái niệm vùng đô thị như: Vùng đô thị là một không gian bao gồm nhiều đô thị có mối quan hệ tương tác với nhau, nương tựa, hỗ trợ, hợp tác để cùng phát triển. Thực chất vùng đô thị là một lãnh thổ với nhiều đô thị có sự liên kết với nhau nhằm khai thác tiềm năng, lợi thế về tự nhiên, kinh tế, xã hội trong một thể thống nhất, từ đó tạo ra sự phát triển của mỗi đô thị trong tổng thể phát triển bền vững của toàn bộ hệ thống đô thị. Trong vùng đô thị luôn tồn tại một đô thị trung tâm, từ đô thị trung tâm các đô thị vệ tinh chịu ảnh hưởng với một mức độ nhất định. Theo Athur o’Sullivan (2003), có nhiều quan điểm về việc xác định ranh giới vùng đô thị, song nhìn chung dựa vào phạm vi không gian ảnh hưởng của đô thị trung tâm.
Các mối quan hệ chủ yếu giữa đô thị trung tâm và vùng ảnh hưởng bao gồm - Quan hệ về hành chính - chính trị: bao gồm các mối quan hệ giữa đô thị trung tâm hành chính - chính trị của vùng (như thủ đô, tỉnh lỵ, huyện lỵ.