phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục và hình ảnh, nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh ở Việt Nam. Thực trạng xây dựng đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh ở tỉnh Bình Định. Định hƣớng và giải pháp xây dựng đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh ở tỉnh Bình Định.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC H NH CH NH CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM 1. Công chức, công chức hành chính, công chức hành chính cấp tỉnh 1. Khái niệm công chức Công chức là thuật ngữ cơ bản của chế độ công vụ, thƣờng xuyên xuất hiện trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, ngƣời ta đã đƣa ra những cách giải thích khác nhau về thuật ngữ “công chức”, trong đó thƣờng đƣợc hiểu khái quát là những ngƣời đƣợc nhà nƣớc tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm vụ nhất định, do nhà nƣớc trả lƣơng và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ nhà nƣớc theo các quy định của pháp luật.
Khái niệm công chức thƣờng đƣợc hiểu khác nhau ở các quốc gia. Việc xác định ai là công chức thƣờng đƣợc quy định bởi các yếu tố nhƣ hệ thống thể chế chính trị, thể chế hành chính, tính truyền thống, sự phát triển KT – XH, các yếu tố văn hoá. Tại Pháp, công chức bao gồm toàn bộ những ngƣời đƣợc Nhà nƣớc hoặc cộng đồng lãnh thổ (công xã, tỉnh, vùng) bổ nhiệm vào làm việc thƣờng xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và đƣợc biên chế vào một ngạch của nền hành chính công. Tại Mỹ, tất cả các nhân viên trong bộ máy hành chính của chính phủ đều đƣợc gọi chung là công chức, gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm về chính trị (công chức chính trị), những ngƣời đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức của ngành hành chính.
Quan hệ giữa Chính phủ và công chức là quan hệ giữa ông chủ và ngƣời làm thuê, ngoài việc điều chỉnh theo Luật hành chính, quan hệ này còn đƣợc điều chỉnh bằng hợp đồng dân sự… Tại Trung Quốc, khái niệm công chức nhà nƣớc dùng để chỉ những ngƣời công tác trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc các cấp. Ở đây, công chức chia 11 thành hai loại: công chức lãnh đạo là những ngƣời thừa hành quyền lực hành chính nhà nƣớc, đƣợc bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật Tổ chức chính quyền các cấp; công chức nghiệp vụ là những ngƣời thi hành chế độ thƣờng nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nƣớc, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật. Tại Lào, công chức là công dân Lào, đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thƣờng xuyên ở các cơ quan của Đảng, Nhà nƣớc, Mặt trận Lào xây dựng đất nƣớc và Tổ chức quần chúng ở Trung ƣơng, cấp địa phƣơng và cơ quan thay mặt nƣớc Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào ở nƣớc ngoài và đƣợc hƣởng lƣơng và tiền hỗ trợ khác từ ngân sách nhà nƣớc… Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, dấu hiệu chung của công chức thƣờng bao gồm những ngƣời là công dân của nƣớc đó; đƣợc tuyển dụng qua thi tuyển; đƣợc bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc; đƣợc hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc. Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử, khái niệm công chức cũng đã có nhiều lần thay đổi.
Sự hình thành khái niệm công chức đƣợc gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nƣớc. Theo quy định tại điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà về quy chế công chức Việt Nam, công chức là “những công dân Việt Nam đƣợc chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thƣờng xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong hay ở ngoài nƣớc, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trƣờng hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [22]. Sau đó một thời gian dài, ở Việt Nam không tồn tại khái niệm “công chức” mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nƣớc chung chung, không phân biệt công chức và viên chức. Sang thời kỳ đổi mới (1986), trƣớc yêu cầu cải cách nền hành chính và chuẩn hoá đội ngũ CBCC nhà nƣớc, khái niệm “công chức” đƣợc sử dụng trở lại trong Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trƣởng (nay là Chính phủ).
Theo đó, những ngƣời đƣợc coi là công chức phải đáp ứng đƣợc những điều kiện nhƣ là công dân Việt Nam; đƣợc tuyển dụng và làm việc trong biên chế chính thức 12 của nhà nƣớc; đƣợc giao giữ một công vụ thƣờng xuyên trong các công sở của Nhà nƣớc, ở trung ƣơng hay địa phƣơng, ở trong hay ngoài nƣớc; đƣợc xếp vào một ngạch. Pháp lệnh CBCC có đối tƣợng điều chỉnh chung là CBCC. Tất cả những ngƣời làm việc trong cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội đều đƣợc gọi chung là CBCC. Tuy nhiên, có một nhóm đối tƣợng đƣợc phân loại với tên gọi là công chức.
Để cụ thể hoá thuật ngữ công chức, Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý CBCC trong các cơ quan nhà nƣớc, quy định: Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc đƣợc quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh CBCC, làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc, lực lƣợng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, sau đây: Văn phòng Quốc hội; Văn phòng Chủ tịch nƣớc; Các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; Tòa án nhân dân, Viện Kiểm soát nhân dân các cấp; Cơ quan đại diện nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nƣớc ngoài; Đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân và Công an Nhân dân; Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện. Theo Luật CBCC năm 2008: Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lƣơng đƣợc bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [50]. 13 Hiện nay, văn bản có giá trị pháp lý cao nhất quy định rõ ràng hơn về khái niệm công chức đó là Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật CBCC và Luật Viên chức ngày 25/11/2019. Tại Khoản 1 Điều 1 của Luật này, quy định: Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tƣơng ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc [51].
Đặc điểm của công chức - Về tính chất công việc Công chức là ngƣời làm việc thƣờng xuyên trong các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức xã hội nhất định và có tính chuyên môn nghiệp vụ rõ rệt. Tính thƣờng xuyên thể hiện ở việc tuyển dụng là không giới hạn về thời gian. Tính chuyên môn nghiệp vụ đƣợc thể hiện bằng việc đƣợc xếp vào một ngạch, trong đó, ngạch là tên gọi thể hiện thứ bậc về năng lực và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức. Căn cứ vào lĩnh vực ngành, nghề, chuyên môn, nghiệp vụ, công chức đƣợc phân loại theo ngạch công chức tƣơng ứng sau đây: Loại A gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tƣơng đƣơng; Loại B gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tƣơng đƣơng; Loại C gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tƣơng đƣơng; Loại D gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tƣơng đƣơng và ngạch nhân viên; Loại đối với ngạch khác theo quy định của Chính phủ.
Nhƣ vậy, công chức ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tƣơng đƣơng có thứ bậc về năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ là cao nhất, thứ bậc đó giảm dần cho đến ngạch nhân viên. 14 - Về con đường trở thành công chức Có hai con đƣờng trở thành công chức, đó là thông qua phƣơng thức: tuyển dụng và tiếp nhận vào làm công chức, trong đó: Việc tuyển dụng công chức đƣợc thực hiện thông qua thi tuyển hoặc xét tuyển; hình thức, nội dung thi tuyển, xét tuyển công chức phải phù hợp với yêu cầu vị trí việc làm trong từng ngành, nghề, bảo đảm lựa chọn đƣợc ngƣời có phẩm chất, trình độ và năng lực.
