Tổng quan nghiên cứu

Trải qua hơn 70 năm hình thành và phát triển kể từ Quốc hội khóa I năm 1946, Quốc hội Việt Nam không ngừng đổi mới về tổ chức và phương thức hoạt động để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong cơ chế vận hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất với quy mô tối đa 500 đại biểu, Đoàn đại biểu Quốc hội tại 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đóng vai trò là đầu mối tổ chức, kết nối các hoạt động của đại biểu tại địa phương. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của các Đoàn đại biểu Quốc hội trong khoảng thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế: tính chủ động chưa cao, công tác giám sát tại cơ sở còn nể nang, các kiến nghị sau giám sát chủ yếu dừng lại ở mức đề xuất chung chung mà chưa chỉ rõ đích danh sai phạm cụ thể.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn tập trung làm rõ địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nam Định trong hai nhiệm kỳ liên tiếp là khóa XII giai đoạn 2007 - 2011 và khóa XIII giai đoạn 2011 - 2016. Phạm vi nghiên cứu về không gian được xác định tại địa bàn tỉnh Nam Định; phạm vi thời gian bao quát 9 năm thực tiễn từ năm 2007 đến năm 2016; phạm vi nội dung bao gồm hệ thống thể chế pháp lý và thực tiễn triển khai các chức năng lập pháp, giám sát, tiếp xúc cử tri và tiếp công dân.

Ý nghĩa thực tiễn của đề tài là cung cấp luận cứ khoa học nhằm hiện thực hóa mục tiêu nâng tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách lên mức tối thiểu 35% theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, so với mức 25% trước đây. Đồng thời, nghiên cứu góp phần nâng cao năng lực lập pháp cho đại biểu dân cử tại địa phương trong bối cảnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đã xem xét, thông qua khối lượng kỷ lục gồm 100 dự án luật và 75 nghị quyết.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đặc biệt là nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đồng thời, đề tài vận dụng nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ dân chủ đại diện để luận giải về vị trí, tính chất của Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội trong nhà nước đơn nhất.

Mô hình nghiên cứu phân tích mối quan hệ tương tác đa chiều giữa ba chủ thể chính: Quốc hội ở cấp trung ương, Đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương và cử tri tại đơn vị bầu cử. Khung lý thuyết này làm rõ 4 khái niệm trung tâm:

  1. Đoàn đại biểu Quốc hội: Tổ chức của các đại biểu Quốc hội được bầu tại một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc được chuyển đến công tác tại địa phương, giữ vai trò đầu mối tổ chức hoạt động của đại biểu.
  2. Đại biểu Quốc hội chuyên trách: Đại biểu dành toàn bộ thời gian làm việc để thực hiện nhiệm vụ đại biểu tại cơ quan của Quốc hội hoặc tại Đoàn đại biểu Quốc hội địa phương.
  3. Hoạt động giám sát: Quá trình xem xét, đánh giá việc thi hành Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh.
  4. Công tác dân nguyện và tiếp xúc cử tri: Kênh giao tiếp chính trị trực tiếp nhằm thu thập ý chí, nguyện vọng của nhân dân và chuyển tải các quyết sách của Quốc hội vào đời sống thực tế.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu và cỡ mẫu: Luận văn khảo sát toàn bộ dữ liệu hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nam Định qua 2 nhiệm kỳ khóa XII và XIII với tổng cộng 20 kỳ họp Quốc hội, đối chiếu trực tiếp với hệ thống văn bản pháp luật qua các thời kỳ gồm Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992, 2013 và các đạo luật về tổ chức Quốc hội từ năm 1960 đến năm 2014.

Phương pháp chọn mẫu: Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu điển hình đối với tỉnh Nam Định - địa phương có quy mô dân số gần 2 triệu người, nơi áp dụng định mức phân bổ bình quân gần 200.000 dân có 1 đại biểu Quốc hội. Cơ cấu đại biểu của tỉnh mang tính đại diện cao cho khu vực đồng bằng sông Hồng với tỷ lệ khoảng một phần ba là đại biểu do Trung ương giới thiệu và hai phần ba là đại biểu cư trú, công tác tại địa phương.

Phương pháp phân tích và lý do lựa chọn: Luận văn kết hợp phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để phân tích sự phát triển của thiết chế Đoàn đại biểu Quốc hội qua các giai đoạn lịch sử; phương pháp luật học so sánh nhằm đối chiếu quyền hạn, tổ chức của Đoàn qua các bản Hiến pháp; phương pháp phân tích, tổng hợp dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo công tác định kỳ 6 tháng và hàng năm. Việc kết hợp các phương pháp này đảm bảo tính khách quan khoa học, giúp đánh giá toàn diện cả phương diện lý luận lập hiến lẫn thực tiễn vận hành.

Timeline nghiên cứu: Toàn bộ quá trình thu thập tài liệu, phân tích số liệu và hoàn thiện các luận cứ khoa học được thực hiện tập trung từ năm 2014 đến năm 2016, gắn liền với thời điểm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức và tỷ lệ đại biểu chuyên trách: Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 đã nâng tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách lên tối thiểu 35% tổng số đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, qua thực tiễn tại Nam Định ở hai khóa XII và XIII, số lượng đại biểu chuyên trách tại địa phương chỉ có 1 Phó Trưởng đoàn, chiếm tỷ lệ từ 10% đến 15% tổng số đại biểu của Đoàn. Tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm chiếm trên 85%, dẫn đến việc phần lớn thời gian đại biểu phải tập trung xử lý công tác chuyên môn tại cơ quan chủ quản, quỹ thời gian dành cho hoạt động dân cử còn rất khiêm tốn.

Thứ hai, về năng suất tham gia công tác xây dựng pháp luật: Khóa XIII ghi nhận bước nhảy vọt về số lượng văn bản được thông qua với 100 dự án luật và 75 nghị quyết, tăng 49,2% so với 67 dự án luật và 13 pháp lệnh của khóa XII. Nhiều kỳ họp có khối lượng lập pháp đặc biệt lớn như kỳ họp thứ 8 thông qua 18 luật và 11 nghị quyết, kỳ họp thứ 10 thông qua 16 luật và 16 nghị quyết. Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nam Định đã tổ chức hàng chục hội nghị lấy ý kiến chuyên đề, đóng góp hàng trăm lượt ý kiến có giá trị vào các dự thảo luật, đặc biệt là dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.

Thứ ba, về hoạt động tiếp xúc cử tri và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo: Đoàn duy trì đều đặn các đợt tiếp xúc cử tri định kỳ 2 lần mỗi năm trước và sau mỗi kỳ họp. Trong nhiệm kỳ, tỷ lệ phân loại, chuyển đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân đến các cơ quan có thẩm quyền đạt trên 85%. Tuy nhiên, tỷ lệ theo dõi, đôn đốc và nhận được văn bản trả lời dứt điểm từ các cơ quan hành chính địa phương chỉ đạt khoảng 40% đến 50%.

Thứ tư, về hiệu lực hoạt động giám sát tại địa phương: Hàng năm, Đoàn đều thành lập các đoàn giám sát chuyên đề về kinh tế, ngân sách, tư pháp. Mặc dù vậy, hơn 70% các kiến nghị sau giám sát mới dừng lại ở việc đề nghị sửa đổi chính sách hoặc nhắc nhở chung, chưa chỉ rõ trách nhiệm của từng cá nhân, tổ chức sai phạm.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những hạn chế trên bắt nguồn từ cả yếu tố chủ quan và khách quan. Về chủ quan, Trưởng đoàn đại biểu Quốc hội thường là lãnh đạo chủ chốt của tỉnh như Bí thư hoặc Phó Bí thư Tỉnh ủy, dẫn đến tình trạng vừa lãnh đạo, điều hành hệ thống chính trị địa phương vừa thực hiện chức năng giám sát các cơ quan hành pháp cùng cấp, tạo ra sự e ngại nhất định trong công tác kiểm tra, chỉ rõ sai phạm. Về khách quan, bộ máy tham mưu giúp việc thiếu tính ổn định lâu dài: từ mô hình hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân theo Nghị quyết 545 năm 2007, đến cuối năm 2015 lại tách riêng theo Nghị quyết 1097 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Dữ liệu nghiên cứu về cơ cấu đại biểu và hiệu quả xử lý đơn thư có thể được trình bày trực quan thông qua bảng thống kê đối chiếu số lượng dự án luật qua 2 nhiệm kỳ, kết hợp biểu đồ hình quạt thể hiện cơ cấu đại biểu (khoảng 33% đại biểu Trung ương và 67% đại biểu địa phương) và biểu đồ cột so sánh tỷ lệ giải quyết đơn thư khiếu nại qua từng năm giai đoạn 2007 - 2016.

Kết quả nghiên cứu này tương đồng với các công trình nghiên cứu cấp bộ trước đó về địa vị pháp lý của đại biểu dân cử, đồng thời bổ sung minh chứng thực tiễn sinh động từ một tỉnh đồng bằng Bắc Bộ. Phát hiện này khẳng định tính cấp thiết của việc chuyên trách hóa hoạt động đại biểu nhằm đảm bảo Quốc hội thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện địa vị pháp lý và chế tài trong hoạt động giám sát: Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần ban hành văn bản quy định chi tiết việc thực hiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 trong giai đoạn 2016 - 2018. Cần luật hóa quy định bắt buộc các cơ quan bị giám sát phải báo cáo kết quả khắc phục vi phạm bằng văn bản trong thời hạn 30 ngày, phấn đấu đạt tỷ lệ 100% kiến nghị sau giám sát có địa chỉ phản hồi rõ ràng.

Thứ hai, tăng cường tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại địa phương: Đảng đoàn Quốc hội và các cấp ủy địa phương cần quán triệt nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách tại các tỉnh lên mức 40% đến 50% trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV giai đoạn 2016 - 2021. Mỗi Đoàn đại biểu Quốc hội cấp tỉnh cần bố trí từ 2 đến 3 đại biểu chuyên trách để phụ trách sâu các mảng lập pháp, giám sát và dân nguyện, giảm tỷ lệ kiêm nhiệm xuống dưới 50%.

Thứ ba, kiện toàn và chuẩn hóa bộ máy Văn phòng tham mưu, giúp việc: Văn phòng Quốc hội phối hợp cùng Thường trực Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nam Định triển khai toàn diện Nghị quyết 1097/2015/UBTVQH13 trong năm 2016. Phấn đấu 100% cán bộ, chuyên viên văn phòng có trình độ đại học chuyên ngành luật hoặc quản lý công, định kỳ tổ chức tập huấn nghiệp vụ tham mưu lập pháp và kỹ năng giám sát 2 lần mỗi năm.

Thứ tư, đổi mới phương thức tiếp xúc cử tri và công tác dân nguyện: Đoàn đại biểu Quốc hội phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh mở rộng hình thức tiếp xúc cử tri theo chuyên đề, lĩnh vực, đưa tỷ lệ tiếp xúc theo nhóm đối tượng đạt tối thiểu 30% tổng số cuộc tiếp xúc từ năm 2017. Đồng thời, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu số hóa để quản lý, theo dõi 100% đơn thư khiếu nại, tố cáo, công khai tiến độ xử lý trên cổng thông tin điện tử của địa phương.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1: Đại biểu Quốc hội và Lãnh đạo Đoàn đại biểu Quốc hội tại 63 tỉnh, thành phố. Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực tiễn về kỹ năng điều hành, phương pháp tổ chức các đợt giám sát chuyên đề và giải pháp nâng cao tính độc lập của đại biểu trong mối quan hệ với chính quyền địa phương.

Nhóm 2: Đội ngũ công chức, chuyên viên Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội trên phạm vi toàn quốc. Tài liệu là cẩm nang nghiệp vụ hữu ích về quy trình tham mưu lấy ý kiến đóng góp cho các dự án luật (đặc biệt trong các kỳ họp thông qua từ 15 đến 18 luật) và kỹ năng phân loại, xử lý đơn thư dân nguyện chuyên nghiệp.

Nhóm 3: Giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên ngành Luật học, Khoa học Chính trị, Quản lý Nhà nước. Công trình đóng vai trò là tài liệu học thuật chuyên sâu phục vụ nghiên cứu các học phần Luật Hiến pháp, Lịch sử nhà nước và pháp luật, với hệ thống dữ liệu so sánh lập hiến toàn diện qua hơn 70 năm lịch sử.

Nhóm 4: Các cơ quan tham mưu chiến lược của Quốc hội, Ban Công tác đại biểu và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Luận văn cung cấp cơ sở dữ liệu thực nghiệm giúp xây dựng các đề án đổi mới phương thức hoạt động của Quốc hội và hoàn thiện thể chế dân chủ đại diện giai đoạn 2016 - 2025.

Câu hỏi thường gặp

Đoàn đại biểu Quốc hội có phải là một cơ quan thuộc cơ cấu tổ chức của Quốc hội không?
Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Đoàn đại biểu Quốc hội không phải là một cơ quan hay một cấp tổ chức của Quốc hội mà là hình thức tổ chức đặc thù của các đại biểu Quốc hội được bầu tại một tỉnh, thành phố hoặc chuyển về công tác tại địa phương. Đây là đầu mối để đại biểu sinh hoạt, phối hợp hoạt động trong thời gian giữa 2 kỳ họp thường lệ hàng năm.

Tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách được quy định cụ thể như thế nào?
Khoản 2 Điều 23 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách phải chiếm ít nhất 35% tổng số đại biểu Quốc hội, tương đương khoảng 175 đại biểu trên quy mô tối đa 500 người. Quy định này tăng 10% so với mức sàn tối thiểu 25% của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 nhằm nâng cao chất lượng và tính chuyên nghiệp của bộ máy dân cử.

Mô hình cơ quan giúp việc của Đoàn đại biểu Quốc hội thay đổi ra sao theo Nghị quyết 1097/2015/UBTVQH13?
Giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2015, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội được hợp nhất với Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh theo Nghị quyết số 545. Ngày 22 tháng 12 năm 2015, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 1097 quyết định tách riêng Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội thành cơ quan tham mưu độc lập trực thuộc Văn phòng Quốc hội, giúp tối ưu hóa công tác phục vụ đại biểu dân cử.

Hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương gặp rào cản lớn nhất nào?
Khảo sát thực tiễn khóa XII và XIII cho thấy hơn 70% kiến nghị sau giám sát chưa chỉ rõ đơn vị sai phạm do tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm chiếm trên 85%. Thêm vào đó, Trưởng đoàn thường giữ cương vị lãnh đạo cấp tỉnh, tạo ra tâm lý e dè khi giám sát các cơ quan hành chính cùng cấp, làm giảm tính răn đe và hiệu lực sau giám sát.

Đoàn đại biểu Quốc hội đóng vai trò gì trong quy trình xây dựng pháp luật?
Đoàn đại biểu Quốc hội là đầu mối tổ chức lấy ý kiến của nhân dân, nhà khoa học và các sở ban ngành địa phương vào các dự thảo luật trước mỗi kỳ họp. Trong nhiệm kỳ khóa XIII với 100 dự án luật được thông qua, các đợt thảo luận do Đoàn tổ chức đã cung cấp hàng trăm luận cứ thực tiễn từ cơ sở, giúp đại biểu đóng góp sâu sắc tại nghị trường Quốc hội.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và tiến trình phát triển pháp lý của thiết chế Đoàn đại biểu Quốc hội qua hơn 70 năm lịch sử lập hiến Việt Nam từ năm 1946 đến năm 2016.
  • Phân tích sâu sắc thực trạng tổ chức và phương thức hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nam Định trong 2 nhiệm kỳ khóa XII và XIII giai đoạn 2007 - 2016.
  • Chỉ rõ điểm nghẽn lớn nhất là tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm còn cao trên 85%, qua đó luận giải tính tất yếu của việc nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách lên mức tối thiểu 35% theo Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp có tính ứng dụng cao về hoàn thiện thể chế giám sát, bố trí từ 2 đến 3 đại biểu chuyên trách mỗi tỉnh, chuẩn hóa bộ máy tham mưu theo Nghị quyết 1097 và số hóa dữ liệu dân nguyện.
  • Khẳng định vị trí cầu nối chính trị vững chắc của Đoàn đại biểu Quốc hội giữa cử tri địa phương với cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.

Về kế hoạch triển khai tiếp theo, các giải pháp nêu trong luận văn cần được tiếp tục theo dõi, đánh giá hiệu quả thực thi ngay trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV giai đoạn 2016 - 2021. Các cơ quan lập pháp, cơ quan tham mưu chính sách và các nhà nghiên cứu cần đẩy mạnh ứng dụng những phát hiện của đề tài vào công cuộc đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của Quốc hội, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thực sự của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.