Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG PHƢỜNG, THỊ TRẤN TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA 1. Nhận thức chung về chính quyền địa phƣơng phƣờng, thị trấn 1. Khái niệm chính quyền địa phương, chính quyền cơ sở 1. Khái niệm chính quyền địa phương Chính quyền là “bộ máy điều hành, quản lý công việc nhà nước ở các cấp” hoặc “quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp” [50].
Hiện nay, trên thế giới theo các tiêu chí khác nhau, chính quyền địa phương được nhận thức dưới nhiều quan điểm và góc độ. Nhưng cho dù được xem xét dưới góc độ nào thì thông dụng nhất chính quyền địa phương được hiểu là sự tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ (nhân tạo hoặc tự nhiên) nhằm thực hiện quản lý, điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị. Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính quốc gia nước ta cũng được phân theo thứ bậc: chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bởi: Thứ nhất, các cơ quan nhà nước trung ương không thể tự mình trực tiếp quản lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nảy sinh ở các địa phương. Thông qua việc phân cấp trong quản lý, chính quyền địa phương sẽ thay mặt nhà nước trung ương thực hiện công việc quản lý tại địa phương.
Chính quyền địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do nhà nước trung ương giao vừa căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương để xây dựng chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, giải quyết các vấn đề nảy sinh phù hợp với hoàn cảnh thực tế của địa phương mình. Thứ hai, thông qua chính quyền địa phương, nhà nước trung ương sẽ gần dân hơn, nâng cao năng lực nắm bắt thực tiễn để có cơ sở và căn cứ hoạch định chính sách hoặc điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các chính sách, pháp luật không còn phù hợp trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Và cũng thông qua chính quyền địa 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com phương, các chủ trương, mệnh lệnh, quy định của nhà nước trung ương được thực thi trong cuộc sống. Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức hệ thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau, song dù tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một bộ phận hợp thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước.
Ở Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, không thể tách rời trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương, là một thiết chế quyền lực được tổ chức trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia, nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Ở nước ta, trước khi có Hiến pháp 2013 thuật ngữ “Chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị - pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng, Nhà nước ở trung ương, địa phương và tương đối phổ biến trong khoa học. Nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương được hiểu về cơ bản theo hai nghĩa [42, tr.20]: Theo nghĩa hẹp (theo cách hiểu thông thường): Chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Trong tổ chức bộ máy nhà nước ta, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức ở cả 3 cấp hành chính là Tỉnh - Huyện - Xã.
Quan niệm này bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta trong những năm đầu sau Cách mạng tháng Tám (1945): Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về chính quyền địa phương thường đề cập 2 cơ quan là: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính (Uỷ ban nhân dân). Từ tên chương của các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 đến tên của các Luật về tổ chức chính quyền địa phương (trừ Luật năm 1958), chính quyền địa phương thường được hiểu chủ yếu và trước hết gồm 2 cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (hoặc Uỷ ban hành chính). 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo nghĩa rộng: Chính quyền địa phương là cơ quan tổ chức chính quyền ở địa phương không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những cơ quan thực hiện quyền tư pháp). Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của các Bộ, Ngành trung ương đóng ở địa phương (công an, quân sự, hải quan, thuế…) vì những cơ quan này là của các Bộ ngành trung ương đặt ở địa phương, do các cơ quan Bộ, ngành ở trung ương thành lập, bổ nhiệm thủ trưởng các cơ quan này và trực tiếp chỉ đạo hoạt động của chúng.
Hiện nay về mặt chính thức, chính quyền địa phương được ghi nhận trong Chương IX của Hiến pháp 2013. Theo đó, “Chính quyền địa phương là chính quyền được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Việt Nam” (Điều 111) và tại Điều 110 quy định các đơn vị hành chính của nước ta bao gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đơn vị hành chính tương đương; xã, phường, thị trấn và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Về cơ bản Hiến pháp này cũng đã cho phép hiểu một cách linh hoạt về tổ chức Chính quyền địa phương ở nước ta. Tuy nhiên, trong nội dụng nghiên cứu này tác giả hiểu: Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (Hội đồng nhân dân) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo quy định của pháp luật (Uỷ ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân …), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước [22].
Khái niệm chính quyền địa phương phường, thị trấn Xuất phát từ bản chất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước mà mọi quyền lực nhà nước đều bắt nguồn từ nhân dân, hay nói cách khác nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013 tại Điều 4 của Luật: 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã.
Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường, thị trấn [38, Điều 4]. Dựa trên định nghĩa về chính quyền địa phương và những phân tích đã nói ở trên, ta có thể hiểu một cách cơ bản nhất về chính quyền đô thị. Về bản chất, chính quyền đô thị là chính quyền địa phương được tổ chức tại các đô thị và được lựa chọn theo các đặc thù của đô thị đó. Có thể thấy sự khác biệt cơ bản của hai khái niệm chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương là ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn.
Với cách quy định này, Hiến pháp đã mở ra những khả năng đổi mới một bước quan trọng trong tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở kế thừa kết quả thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội và thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian vừa qua. Như vậy, với quy định này thì chính quyền địa phương phường, thị trấn là cấp chính quyền địa phương đô thị gồm có Hội đồng nhân dân phường, thị trấn và Ủy ban nhân dân phường, thị trấn. Vị trí, vai trò và đặc điểm của chính quyền phường, thị trấn Trong luận văn này, khi đề cập đến “chính quyền phường, thị trấn” chính là tiếp cận với tư cách một cấp quản lý nhà nước trong hệ thống quản lý nhà nước hiện hành. Chính quyền cấp cơ sở, trong đó có chính quyền phường, thị trấn là hình ảnh thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội, đòi hỏi sự vận hành tổng thể của 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com hệ thống chính trị trong cả nước phải đến được một cách thông suốt, nhanh chóng, không ách tắc, trì trệ.
Vị trí, vai trò Chính quyền cơ sở nói chung, chính quyền phường, thị trấn nói riêng có vị trí, vai trò hết sức quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo và giữ vững ổn định chính trị - xã hội để thực hiện thắng lợi sự nghiệp đổi mới, vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh dân chủ, công bằng, văn minh. Cơ sở vừa là cấp cuối cùng trong quản lý xét theo cấp độ của hệ thống chính trị, nhưng nó là cấp đầu tiên và trực tiếp nhất, là nền tảng xây dựng chế độ dân chủ của toàn bộ hệ thống chính trị của nước ta. Vì cơ sở là nơi diễn ra mọi hoạt động và cuộc sống của nhân dân, nơi chính quyền gần dân nhất.