Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh của nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào" do nghiên cứu sinh Bounkham Phonmany thực hiện, thuộc chuyên ngành Quản lý công (mã số: 9 34 04 03) tại Học viện Hành chính Quốc gia, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Thị Thu Vân và TS. Nguyễn Thị Hà. Luận án được hoàn thiện và bảo vệ theo Quyết định số 3033/QĐ-HCQG ngày 25 tháng 10 năm 2021 của Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, họp ngày 24 tháng 11 năm 2021.

Về tính cấp thiết, bộ máy hành chính nhà nước (HCNN) giữ vị trí trung tâm trong việc thực hiện chức năng chấp hành và điều hành quyền lực nhà nước. Ở cấp địa phương, chính quyền cấp tỉnh là cấp hành chính cao nhất, trực tiếp tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật, các quyết định của trung ương và nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh, đồng thời xây dựng và triển khai kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ. Sau khi giành độc lập vào ngày 2 tháng 12 năm 1975, quyền lực quản lý nhà nước tại Cộng hòa Dân chủ Nhân dân (CHDCND) Lào tập trung chủ yếu ở trung ương. Qua các mốc lập hiến năm 1991, 2003 và 2015, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước từng bước được định hình và hoàn thiện. Hiện nay, tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh của Lào vận hành theo khuôn khổ Hiến pháp năm 2015 và Luật Hành chính địa phương năm 2015.

Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của bộ máy HCNN cấp tỉnh tại Lào đang bộc lộ nhiều điểm bất cập được tác giả nêu rõ:

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy HCNN cấp tỉnh chưa hoàn thiện; thiếu vắng các quy định cụ thể về cơ quan chuyên môn ở địa phương cũng như cơ chế hiệp thương, phối hợp nhân sự giữa các bộ chuyên ngành ở trung ương và chính quyền địa phương.
  • Cơ cấu tổ chức cồng kềnh: mỗi tỉnh duy trì 16 sở và cơ quan ngang sở; đặt trong tương quan quy mô dân số cả nước chưa đến 10 triệu người và tổng số cán bộ, công chức (CBCC) chưa đến 500 nghìn người, số lượng cơ quan chuyên môn cấp tỉnh như trên là tương đối lớn.
  • Phân cấp, phân quyền quản lý giữa chính phủ trung ương và chính quyền địa phương chưa rành mạch, dẫn đến hiện tượng chồng lấn hoặc bỏ trống nhiệm vụ quản lý nhà nước ở một số lĩnh vực.
  • Trình độ dân trí chưa đồng đều, năng lực chuyên môn của đội ngũ CBCC chính quyền cấp tỉnh còn hạn chế; việc sắp xếp, phân công công việc chưa thực sự khoa học.
  • Nguồn lực kinh tế - xã hội còn thấp, ngân sách hạn hẹp dẫn tới cơ sở hạ tầng, trang thiết bị và phương tiện làm việc của công sở địa phương chưa được đầu tư hiện đại hóa, làm giảm hiệu suất thực thi công vụ.

Về khoảng trống nghiên cứu, tại Lào đã có các công trình đề cập đến bộ máy nhà nước nhưng phần lớn tiếp cận dưới góc độ luật học hoặc tập trung vào cấp trung ương, cấp huyện. Vấn đề tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh tiếp cận dưới góc độ quản lý công một cách bài bản, hệ thống trong bối cảnh Hiến pháp 2015 tái lập HĐND cấp tỉnh vẫn chưa được nghiên cứu toàn diện.

Mục tiêu nghiên cứu của luận án là phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh của CHDCND Lào; nhận diện hạn chế và nguyên nhân; từ đó đề xuất quan điểm và hệ thống giải pháp hoàn thiện phù hợp với điều kiện thực tiễn đất nước.

Nhiệm vụ nghiên cứu được xác định cụ thể:

  1. Nghiên cứu, hệ thống hóa các công trình liên quan, kế thừa các kết quả nghiên cứu trước và xác định khoảng trống nghiên cứu.
  2. Xây dựng khung lý thuyết về tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh.
  3. Phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh của CHDCND Lào, chỉ ra hạn chế và nguyên nhân.
  4. Đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh của CHDCND Lào.

Hệ thống câu hỏi nghiên cứu của luận án gồm:

  • Câu hỏi 1: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh là gì? gồm những nội dung nào?
  • Câu hỏi 2: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh của CHDCND Lào được tổ chức và hoạt động như thế nào?
  • Câu hỏi 3: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh của CHDCND Lào cần hoàn thiện những nội dung gì?

Giả thuyết khoa học được tác giả xác lập: Tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh của CHDCND Lào hiện nay hoạt động chưa thực sự hiệu quả do quy định về chức năng, nhiệm vụ còn bất cập; có sự chồng chéo về thẩm quyền quản lý giữa trung ương và cấp tỉnh đối với một số cơ quan HCNN; cơ cấu bộ máy còn khá cồng kềnh so với quy mô dân số và số lượng CBCC của tỉnh. Nếu tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh được hoàn thiện thì hoạt động của chính quyền cấp tỉnh sẽ nâng cao hiệu lực, hiệu quả.

Về đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận về tổ chức bộ máy HCNN và thực tiễn tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh của nước CHDCND Lào.
  • Phạm vi nội dung: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh.
  • Phạm vi không gian: Nghiên cứu trên phạm vi 18 tỉnh, thành phố của CHDCND Lào, đồng thời có tham khảo kinh nghiệm tổ chức bộ máy hành chính cấp tỉnh của Việt Nam.
  • Phạm vi thời gian: Khảo sát từ năm 2015 đến thời điểm nghiên cứu và định hướng tầm nhìn đến năm 2030 (mốc 2015 là thời điểm Quốc hội Lào ban hành Hiến pháp mới và Luật Tổ chức chính quyền địa phương mới).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Trong Chương 1, tác giả tiến hành tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan trực tiếp đến đề tài theo ba nhóm nội dung chính:

Nhóm 1: Các công trình nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước

  • Sách chuyên khảo: Đào Trí Úc (chủ biên, 2006) nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam; Hoàng Xiêu Yong (2007) phân tích cơ cấu phân chia khu hành chính, hệ thống ngành dọc và cơ chế chỉ đạo, trách nhiệm trong bộ máy nhà nước Trung Quốc; Trần Ngọc Đường và Ngô Đức Mạnh (2008) làm rõ vị trí, chức năng, phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ Việt Nam; Lê Minh Thông (2011) luận giải sự đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước qua các bản Hiến pháp Việt Nam; Nguyễn Minh Đoan (2015) nghiên cứu nguồn gốc, nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước Việt Nam từ năm 1945 đến sau Hiến pháp 2013.
  • Bài báo khoa học: PhaoPhôngPhăn SoVaLit (1998) trên Tạp chí AlunMay bàn về nguyên tắc cải cách bộ máy nhà nước gắn với giữ vững bản chất của nhà nước Lào.
  • Đề tài và luận án: Si Phục Vông Phắc Đi (2011) nghiên cứu tổ chức bộ máy nhà nước đáp ứng yêu cầu nhà nước pháp quyền tại Lào; Tống Đức Thảo (2012) phân tích mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Cộng hòa Pháp và rút ra giá trị tham khảo cho Việt Nam.

Nhóm 2: Các công trình nghiên cứu về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

  • Sách chuyên khảo: Lê Sĩ Dược (2000) nghiên cứu cải cách bộ máy hành chính cấp trung ương tại Việt Nam; ViSay PhănĐaNuVông (chủ biên, 2010) trình bày các hình thức quản lý hành chính kiểu mới và kế hoạch phát triển hành chính nhà nước Lào đến năm 2020; Đặng Xuân Phương (2011) luận giải giải pháp hoàn thiện cơ cấu, chức năng, thẩm quyền của bộ và cơ quan ngang bộ ở Việt Nam.
  • Bài báo khoa học: PhănKhăm ViPhaVân (2001) trên Tạp chí AlunMay đánh giá quá trình đổi mới bộ máy Chính phủ CHDCND Lào từ sau năm 1975.
  • Luận án tiến sĩ: PaThaNa SoukAloun (2007) nghiên cứu đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy HCNN Lào; PhôSay SayNhaSone (2011) nghiên cứu cải cách bộ máy HCNN cấp huyện ở Lào; VanLaTy KhamVanVôngSa (2015) phân tích cải cách HCNN cấp trung ương ở Lào; KhămMon ChanThaChít (2016) nghiên cứu cải cách bộ máy HCNN Lào giai đoạn từ 2006; Tạ Quang Huy (2018) nghiên cứu tổ chức hệ thống HCNN tại địa bàn đô thị và nông thôn của thành phố Hà Nội.

Nhóm 3: Các công trình nghiên cứu về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương

  • Sách chuyên khảo: Joachim Jens Hesse (chủ biên, 1991) nghiên cứu chính quyền địa phương và đô thị tại khoảng 20 quốc gia công nghiệp; Nguyễn Đăng Dung (1997) phân tích lịch sử và hiện tại của tổ chức chính quyền địa phương các cấp tại Việt Nam; Báo cáo của The World Bank (2005) về kinh nghiệm phân cấp và phi tập trung hóa tại khu vực Đông Á; Salvatore Schiavo-Campo và Pachampet Sundaram (2003) nghiên cứu cơ cấu chính quyền địa phương, phân cấp tài khóa và quản lý nhân sự công.
  • Bài báo khoa học: Amy Dalton (1982) nghiên cứu tổ chức lao động khu vực công tại chính quyền địa phương; Craig Young và Sylwia Kaczmarek (2000) nghiên cứu vai trò của chính quyền tự trị địa phương tại Ba Lan; Nguyễn Thị Thu Hà (2005) nghiên cứu mô hình chính quyền cấp tỉnh tại Thụy Điển và Na Uy.
  • Đề tài và luận án: KhămMoon ViPhông Xay (2005) nghiên cứu cải cách chính quyền địa phương phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Lào; Nguyễn Hồng Diên (2009) và Trịnh Tuấn Thành (2015) nghiên cứu hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam; Khăm Khong PhômMaPanNha (2010) nghiên cứu đổi mới bộ máy chính quyền cấp tỉnh tại Lào giai đoạn từ 1991 đến trước năm 2010; Nguyễn Ngọc Thanh (2013) nghiên cứu chính quyền cấp cơ sở; Lê Sĩ Thiệp (1995) và Lê Anh Tuấn (2017) nghiên cứu thể chế, phân chia và tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Qua điểm luận các công trình trên, tác giả rút ra ba khoảng trống khoa học chính:

  1. Đa số công trình tiếp cận nghiên cứu bộ máy dưới góc độ khoa học luật học, tập trung xem xét các quy định pháp lý, chưa đi sâu phân tích từ chuyên ngành quản lý công để giải quyết yêu cầu thực thi quyền hành pháp và điều hành công vụ tại địa phương.
  2. Nhiều công trình nghiên cứu về Lào được thực hiện trước thời điểm ban hành Hiến pháp 2015 và Luật Hành chính địa phương 2015 (dựa trên cơ sở Hiến pháp 1991 hoặc 2003, khi Lào chưa tái lập HĐND cấp tỉnh). Các dữ liệu thực tiễn và nhận định không còn phù hợp với bối cảnh mới.
  3. Các nghiên cứu hiện có chủ yếu tập trung vào cơ quan trung ương hoặc cấp huyện, chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, chuyên biệt và mang tính hệ thống về mô hình tổ chức, phương thức vận hành, cơ chế song trùng trực thuộc và quan hệ phân cấp của 16 sở, cơ quan ngang sở cấp tỉnh tại Lào.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án xây dựng khung lý thuyết dựa trên các khái niệm nền tảng của khoa học hành chính và quản lý công:

  • Khái niệm "tổ chức": Tiếp cận theo hai nghĩa, vừa là cơ cấu bộ máy (chỉnh thể có cấu trúc, chức năng nhất định, có tư cách pháp nhân), vừa là tiến trình sắp xếp công việc, phân bổ quyền hạn và các nguồn lực.
  • Khái niệm "bộ máy hành chính nhà nước": Hệ thống các cơ quan chấp hành và điều hành của quyền lực nhà nước từ trung ương đến cơ sở, đứng đầu là Chính phủ, thực hiện quyền hành pháp, quản lý xã hội và cung ứng dịch vụ công.
  • Khái niệm "bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh": Hệ thống cơ quan hành chính ở đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 1 (tỉnh, thành phố), chịu sự chỉ đạo của Chính phủ trung ương, đồng thời chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp (HĐND cấp tỉnh).
  • Khung phân tích bộ máy HCNN cấp tỉnh bao gồm: mô hình tổ chức (mô hình thứ bậc phân cấp và mô hình tập trung nằm ngang); phương thức hoạt động (chế độ thủ trưởng kết hợp bàn bạc tập thể, cơ chế điều phối và kiểm tra); cơ chế phân cấp quản lý (giữa trung ương với tỉnh, giữa tỉnh với huyện).
  • Hệ thống 7 yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh:
    1. Chủ trương, đường lối của Đảng Nhân dân Cách mạng (NDCM) Lào.
    2. Thể chế, chính sách quản lý nhà nước.
    3. Vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên.
    4. Truyền thống lịch sử và văn hóa dân tộc.
    5. Sự phát triển kinh tế - xã hội.
    6. Sự phát triển của khoa học và công nghệ.
    7. Bối cảnh hội nhập quốc tế.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp nghiên cứu định tính và thực tiễn cụ thể:

  • Phương pháp phân loại và hệ thống hóa: Phân nhóm các văn bản pháp luật, tài liệu và công trình nghiên cứu theo tiêu chí tổ chức, chức năng, phương thức hoạt động nhằm xây dựng khung khái niệm nhất quán.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Mổ xẻ các số liệu, quy định về phân cấp, cơ cấu bộ máy HCNN cấp tỉnh của Lào để làm rõ bản chất thực trạng, từ đó khái quát hóa thành các luận cứ khoa học.
  • Phương pháp tổng kết thực tiễn: Xem xét quá trình hình thành, phát triển và cải cách của bộ máy chính quyền cấp tỉnh tại Lào từ năm 1975, qua các thời kỳ Hiến pháp 1991, 2003 và 2015; đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy cấp tỉnh của Việt Nam để rút ra các bài học tham khảo.
  • Phương pháp phỏng vấn chuyên gia: Khảo sát ý kiến của 100 chuyên gia, gồm: các nhà khoa học của Học viện Chính trị và Hành chính quốc gia Lào, một số trường Chính trị - Hành chính tỉnh; các nhà quản lý thực tiễn tại Lào (huyện trưởng, phó huyện trưởng, giám đốc sở, phó giám đốc sở, chuyên viên các sở, ngành); cùng các giảng viên chuyên ngành tại Học viện Hành chính Quốc gia và Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (Việt Nam). Cuộc phỏng vấn không dùng bảng hỏi trắc nghiệm đóng mà triển khai theo 4 nhóm nội dung trọng tâm (thông qua tiếp xúc trực tiếp, gửi thư điện tử và ghi nhận đối thoại) nhằm phục vụ củng cố nhận định và định hình giải pháp.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Nguồn tư liệu sử dụng trong luận án bao gồm: văn kiện, nghị quyết của Đảng NDCM Lào; Hiến pháp Lào năm 1991, 2003 và 2015; Luật Hành chính địa phương năm 2015; các báo cáo hành chính, số liệu tổ chức biên chế tại 18 tỉnh, thành phố của Lào; cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và công trình nghiên cứu có liên quan của Việt Nam.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương này tập trung hệ thống hóa các tài liệu khoa học theo 3 cụm chuyên đề: bộ máy nhà nước, bộ máy HCNN và bộ máy chính quyền địa phương. Tác giả chỉ ra các điểm đồng thuận trong giới học thuật về vị trí thiết yếu của chính quyền cấp tỉnh, các nguyên tắc tổ chức quyền lực hành pháp và xu hướng phân cấp quản lý. Bên cạnh đó, chương 1 khẳng định khoảng trống lớn về mặt học thuật: chưa có công trình nào đánh giá chuyên sâu bộ máy HCNN cấp tỉnh của Lào dưới lăng kính quản lý công sau thời điểm tái lập HĐND cấp tỉnh năm 2015, từ đó xác lập các định hướng nghiên cứu cho luận án.

Chương 2: Cơ sở khoa học về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh

Chương 2 hoàn thiện hệ thống cơ sở lý thuyết về tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh:

  • Luận giải vị trí, chức năng chấp hành - điều hành, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy HCNN cấp tỉnh trong việc quản lý tổng thể các mặt chính trị, hành chính, kinh tế, xã hội, quốc phòng - an ninh tại địa phương.
  • Làm rõ các nguyên tắc tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh: nguyên tắc Đảng lãnh đạo, nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc pháp chế, và nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ.
  • Mô tả các mô hình tổ chức hành chính địa phương thông qua các sơ đồ lý thuyết: Sơ đồ 2.1 (mô hình thứ bậc/phân cấp), Sơ đồ 2.2 (mô hình nằm ngang/tập trung), và Sơ đồ 2.3 (tổng thể tổ chức bộ máy HCNN địa phương).
  • Phân tích chi tiết 7 yếu tố tác động đến bộ máy HCNN cấp tỉnh.
  • Khảo sát mô hình tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh của Việt Nam (tổ chức UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, cơ chế phân định thẩm quyền) và rút ra các giá trị gợi mở cho Lào trong việc hoàn thiện thể chế, tinh gọn bộ máy và phân định thẩm quyền.

Chương 3: Thực trạng tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh của nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào

Chương 3 trình bày bức tranh toàn diện về thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy HCNN cấp tỉnh trên địa bàn 18 tỉnh, thành phố của Lào theo Hiến pháp 2015 và Luật Hành chính địa phương 2015:

  • Mô tả cơ cấu tổ chức thông qua Sơ đồ 3.1: Bộ máy HCNN cấp tỉnh của Lào gồm 16 sở và cơ quan ngang sở. Tỉnh trưởng (hoặc Đô trưởng Viêng Chăn) là người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương, chịu sự lãnh đạo trực tiếp của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, đồng thời chịu sự giám sát của HĐND cấp tỉnh.
  • Phân tích cơ chế phân cấp: Quá trình phân cấp từ trung ương xuống tỉnh đã được quan tâm nhưng còn tồn tại nhiều điểm nghẽn. Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo nghiệp vụ và nhân sự chặt chẽ từ các bộ chuyên ngành ở trung ương, làm hạn chế quyền tự chủ của Tỉnh trưởng trong điều hành kinh tế - xã hội địa phương.
  • Đánh giá những hạn chế cơ bản:
    1. Thiếu khung pháp lý thống nhất điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh.
    2. Số lượng 16 sở và cơ quan ngang sở là quá nhiều so với quy mô dưới 10 triệu dân và chưa tới 500 nghìn CBCC của cả nước, dẫn đến tình trạng bộ máy cồng kềnh, phân tán nguồn lực ngân sách.
    3. Phân định thẩm quyền giữa bộ ngành trung ương và sở ngành địa phương chưa rõ ràng, phát sinh chồng chéo hoặc đùn đẩy trách nhiệm.
    4. Trình độ, năng lực thực thi công vụ của CBCC cấp tỉnh chưa đồng đều; bố trí cán bộ chưa sát chuyên môn.
    5. Cơ sở vật chất, hạ tầng công nghệ thông tin phục vụ công vụ còn nghèo nàn, thiếu đồng bộ.
  • Nguyên nhân: Nhận thức về cải cách hành chính chưa đầy đủ; nền kinh tế còn khó khăn; thói quen quản lý tập trung hành chính quan liêu; quy định pháp luật thiếu tính dự báo và chậm được hướng dẫn cụ thể.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh của nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào

Chương này xác định hệ thống quan điểm và đề xuất 6 nhóm giải pháp hoàn thiện bộ máy cấp tỉnh đến năm 2030:

  • 5 quan điểm chỉ đạo:
    1. Bảo đảm tuyệt đối sự lãnh đạo của Đảng NDCM Lào.
    2. Bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.
    3. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
    4. Thực hiện đồng bộ với cải cách hệ thống chính trị địa phương.
    5. Phù hợp với điều kiện thực tiễn kinh tế - xã hội của Lào.
  • 6 nhóm giải pháp thực thi:
    1. Hoàn thiện thể chế về tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh: Ban hành quy định đồng bộ về vị trí, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan chuyên môn; xây dựng quy chế phối hợp và hiệp thương nhân sự giữa các bộ trung ương với Ủy ban chính quyền cấp tỉnh.
    2. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương: Xác định rõ thẩm quyền quản lý ngành và lãnh thổ; phân định rành mạch giữa chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện; trao quyền tự chủ ngân sách gắn với kiểm tra, giám sát.
    3. Kiện toàn tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh: Rà soát chức năng, sáp nhập và tinh giản các sở có chức năng tương đồng trong số 16 sở và cơ quan ngang sở hiện nay, hướng tới mô hình quản lý đa ngành, đa lĩnh vực.
    4. Đổi mới lề lối làm việc: Chuẩn hóa quy chế làm việc, quy trình giải quyết thủ tục hành chính; phát huy trách nhiệm cá nhân của Tỉnh trưởng và người đứng đầu các sở.
    5. Nâng cao năng lực đội ngũ CBCC: Đổi mới tuyển dụng, đánh giá theo kết quả công việc; đào tạo, bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước và kỹ năng hành chính.
    6. Hiện đại hóa cơ sở vật chất: Đầu tư trang thiết bị làm việc, xây dựng hạ tầng công nghệ thông tin, từng bước triển khai chính phủ điện tử trong quản lý hành chính cấp tỉnh.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Xây dựng hệ thống khung lý thuyết về tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh theo cách tiếp cận quản lý công, làm rõ các khái niệm, nguyên tắc, mô hình cơ cấu thứ bậc, phương thức hoạt động và hệ thống 7 yếu tố chi phối tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh.
  • Tổng kết và hệ thống hóa các giá trị tham khảo từ mô hình tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh của Việt Nam phù hợp với thể chế chính trị và bối cảnh hành chính của CHDCND Lào.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  • Luận án cung cấp bức tranh thực trạng có căn cứ khoa học về mô hình cơ cấu, phương thức hoạt động và cơ chế phân cấp của bộ máy HCNN cấp tỉnh tại Lào sau khi thực hiện Hiến pháp năm 2015 và Luật Hành chính địa phương năm 2015.
  • Nhận diện các điểm nghẽn thực tế: sự mất cân đối giữa quy mô tổ chức (16 sở, cơ quan ngang sở) với quy mô dân số và biên chế CBCC; bất cập trong cơ chế quản lý ngành dọc của các bộ đối với cơ quan chuyên môn địa phương; mối quan hệ công tác giữa Tỉnh trưởng với HĐND cấp tỉnh sau khi được tái lập.
  • Đề xuất hệ thống 5 quan điểm chỉ đạo và 6 nhóm giải pháp mang tính khả thi nhằm kiện toàn, tinh gọn bộ máy, đẩy mạnh phân cấp và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước tại địa phương.

Bảng tổng hợp các chiều cạnh tổ chức bộ máy HCNN cấp tỉnh tại CHDCND Lào

Chiều cạnh phân tích Thực trạng theo Hiến pháp và Luật 2015 Định hướng hoàn thiện theo luận án
Căn cứ pháp lý trực tiếp Hiến pháp năm 2015; Luật Hành chính địa phương năm 2015. Bổ sung văn bản quy định cụ thể về cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và quy chế phối hợp ngành - lãnh thổ.
Cơ cấu tổ chức cấp tỉnh 16 sở và cơ quan ngang sở; quy mô cồng kềnh so với dưới 10 triệu dân và 500 nghìn CBCC. Tinh giản, sắp xếp lại theo hướng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; giảm bớt đầu mối trung gian.
Cơ chế phân cấp quản lý Ngành dọc can thiệp sâu vào nhân sự và nghiệp vụ; ranh giới thẩm quyền trung ương - tỉnh chưa rõ ràng. Phân định rành mạch thẩm quyền; tăng cường phân cấp ngân sách và nhân sự đi kèm cơ chế kiểm tra.
Quan hệ thể chế địa phương HĐND cấp tỉnh được tái lập giám sát Tỉnh trưởng; huyện trưởng và trưởng bản tiếp tục theo chế độ bổ nhiệm. Chuẩn hóa quy chế làm việc giữa Tỉnh trưởng và HĐND tỉnh; tăng cường trách nhiệm giải trình.
Đội ngũ cán bộ, công chức Năng lực chưa đồng đều; việc bố trí công việc còn bất cập; thiếu quy chuẩn chức danh rõ ràng. Chuẩn hóa vị trí việc làm; đổi mới quy trình tuyển dụng và đẩy mạnh bồi dưỡng nghiệp vụ hành chính công.
Điều kiện cơ sở vật chất Hạ tầng kỹ thuật, trang thiết bị công sở còn hạn chế; mức độ ứng dụng công nghệ thông tin thấp. Đầu tư trang thiết bị làm việc đồng bộ; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong điều hành công vụ.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế, luận án xác định phạm vi nghiên cứu tập trung chuyên biệt vào cơ quan HCNN cấp tỉnh (trên địa bàn 18 đơn vị hành chính cấp tỉnh của Lào) mà không mở rộng khảo sát chi tiết xuống cấp huyện và cấp bản. Dữ liệu thực tiễn chủ yếu được tổng hợp từ năm 2015 đến thời điểm bảo vệ. Phương pháp khảo sát chuyên gia dựa trên việc phỏng vấn sâu 100 chuyên gia, nhà khoa học và nhà quản lý thực tiễn, chưa triển khai các cuộc điều tra xã hội học định lượng diện rộng đối với mức độ hài lòng của công dân về dịch vụ hành chính công tại địa phương.

Về hướng nghiên cứu tiếp theo, các công trình khoa học trong tương lai có thể mở rộng nghiên cứu sang các vấn đề:

  • Mối quan hệ phân cấp giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp huyện trong từng lĩnh vực chuyên ngành cụ thể (tài chính, đất đai, đầu tư công).
  • Mô hình tổ chức chính quyền đặc thù cho các đô thị lớn (như thủ đô Viêng Chăn) so với các tỉnh miền núi, vùng sâu vùng xa của Lào.
  • Xây dựng bộ tiêu chí định lượng đo lường năng lực và hiệu quả thực thi công vụ của đội ngũ CBCC trong các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo khoa học có giá trị ứng dụng cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan lập pháp của Lào: Luận án cung cấp luận cứ thực tiễn phục vụ các cơ quan như Ban Tổ chức Trung ương Đảng NDCM Lào, Bộ Nội vụ Lào và Quốc hội Lào trong việc rà soát, sửa đổi Luật Hành chính địa phương và ban hành quy định về cơ quan chuyên môn cấp tỉnh.
  • Đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh tại Lào: Giúp Tỉnh trưởng, Đô trưởng và lãnh đạo 16 sở, ngành nhận diện rõ các bất cập trong vận hành nội bộ, từ đó cải tiến quy chế phối hợp và lề lối làm việc.
  • Đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu: Cung cấp tư liệu chuyên khảo phục vụ công tác giảng dạy, nghiên cứu khoa học hành chính, luật hành chính và quản lý công tại Học viện Chính trị và Hành chính quốc gia Lào, Học viện Hành chính Quốc gia (Việt Nam), Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, cũng như học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành.

Câu hỏi thường gặp

1. Vì sao luận án nhận định số lượng 16 sở và cơ quan ngang sở cấp tỉnh tại Lào hiện nay là cồng kềnh?

Luận án căn cứ trên sự tương quan giữa quy mô tổ chức và các đặc điểm kinh tế - xã hội: CHDCND Lào có dân số chưa đến 10 triệu người và tổng số lượng cán bộ, công chức chưa đến 500 nghìn người. Việc duy trì 16 sở và cơ quan ngang sở tại mỗi tỉnh tạo ra số lượng đầu mối quá lớn, phân tán nguồn ngân sách nhà nước vốn còn hạn hẹp, đồng thời gây ra tình trạng chồng chéo về chức năng, thẩm quyền giữa các đơn vị quản lý chuyên ngành.

2. Sự thay đổi căn bản về thể chế chính quyền địa phương cấp tỉnh tại Lào theo Hiến pháp năm 2015 là gì?

Điểm mới quan trọng theo Hiến pháp năm 2015 là việc tái lập thiết chế Hội đồng nhân dân cấp tỉnh với tư cách cơ quan đại diện quyền lực của nhân dân tại địa phương, thực hiện chức năng giám sát hoạt động của cơ quan HCNN cấp tỉnh và Tỉnh trưởng. Trong khi đó, ở cấp huyện và cấp bản, bộ máy hành chính vẫn tiếp tục vận hành theo chế độ bổ nhiệm Huyện trưởng và Trưởng bản.

3. Phương pháp phỏng vấn chuyên gia được tác giả tiến hành với quy mô và đối tượng nào?

Tác giả đã phỏng vấn 100 chuyên gia, không sử dụng bảng câu hỏi định sẵn mà tập trung trao đổi sâu theo 4 nội dung chuyên môn định hướng. Đối tượng khảo sát bao gồm: các nhà khoa học của Học viện Chính trị và Hành chính quốc gia Lào và một số trường Chính trị - Hành chính tỉnh; cán bộ quản lý thực tiễn tại Lào (huyện trưởng, phó huyện trưởng, giám đốc và phó giám đốc sở, chuyên viên các sở ngành); cùng các giảng viên của Học viện Hành chính Quốc gia và Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh tại Việt Nam.

4. Những giải pháp trọng tâm nào được đề xuất để giải quyết xung đột thẩm quyền giữa bộ ngành trung ương và sở ngành cấp tỉnh ở Lào?

Luận án đề xuất ban hành đồng bộ các văn bản quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh; thiết lập cơ chế hiệp thương nhân sự rõ ràng giữa các bộ chuyên ngành ở trung ương và Ủy ban chính quyền cấp tỉnh; đồng thời ranh giới hóa thẩm quyền quản lý nhà nước theo ngành dọc với thẩm quyền quản lý lãnh thổ toàn diện của Tỉnh trưởng, tránh sự can thiệp trực tiếp làm vô hiệu hóa vai trò điều hành của chính quyền địa phương.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cấp tỉnh của nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào" của Bounkham Phonmany là công trình nghiên cứu hệ thống theo chuyên ngành Quản lý công về bộ máy hành chính cấp tỉnh tại Lào dưới hiệu lực của Hiến pháp 2015. Bằng phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp phân tích thực tiễn và khảo sát 100 chuyên gia, luận án đã làm rõ cơ sở lý thuyết, nhận diện các điểm nghẽn của mô hình 16 sở chuyên môn và quan hệ phân cấp trung ương - địa phương. Hệ thống quan điểm và 6 nhóm giải pháp do tác giả đề xuất cung cấp cơ sở khoa học phục vụ công cuộc cải cách, tinh gọn tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh tại CHDCND Lào đến năm 2030.