Chương 1 LÝ LUẬN VỀ SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO QUÁ TRÌNH HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO 1. CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ QUY TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG 1. Chính sách công là gì Trên các ấn phẩm ở các nước, các tổ chức kinh tế quốc tế và ở Việt Nam hiện nay, thuật ngữ "chính sách công" (trong một số trường hợp, được gọi tắt là chính sách) được sử dụng rất phổ biến. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có một định nghĩa thống nhất về thuật ngữ này.
Có thể nêu ra một số quan điểm như sau: James Anderson cho rằng: "chính sách công là một quá trình hành động có mục đích được theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết những vấn đề lặp đi lặp lại" [7, tr. Theo nhà kinh tế học Frak Ellis, thì không có một định nghĩa duy nhất nào về thuật ngữ chính sách công được thừa nhận bởi tất cả các tác giả. Theo ông: "chính sách công là một thuật ngữ chung vì nó ngụ ý sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế" và Chính sách công được xác định như là đường lối hành động mà chính phủ lựa chọn đối với một lĩnh vực của một nền kinh tế, kể cả các mục tiêu mà chính phủ lựa chọn đối với một lĩnh vực của một nền kinh tế, kể cả các mục tiêu mà chính phủ đó tìm kiếm và sự lựa chọn các phương pháp để theo đuổi các mục tiêu đó [18, tr. Nghiên cứu của Tiến sỹ Ngô Huy Đức chỉ ra rằng: "Chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm quyền lực công cộng" [41, tr.
9 Như vậy, dưới những góc độ tiếp cận khác nhau sẽ có những cách hiểu khác nhau về khái niệm chính sách công. Tuy nhiên, dù ở góc độ tiếp cận nào thì chính sách công cũng phản ánh một số nội dung sau đây: Một là, chủ thể của chính sách công được xác định là chủ thể nắm quyền lực công. Chính sách công có thể chia làm hai loại chính sách quốc gia và chính sách địa phương. Trong khi chính quyền trung ương quyết định các chính sách quốc gia cơ bản về đối nội, đối ngoại, về quốc phòng an ninh,.
thì chính quyền địa phương cũng có quyền quyết định những chính sách thuộc thẩm quyền của mình để phát huy tiềm năng của địa phương và giải quyết những vấn đề có tính đặc thù của địa phương. Hai là, chính sách công không phải là các quyết định mang tính nhất thời của chính phủ, mà là chương trình hành động được suy tính một cách khoa học, liên quan với nhau một cách hữu cơ và nhằm những mục đích cụ thể. Mục đích được xác định ở đây bao gồm cả lợi ích của giai cấp cầm quyền và lợi ích của cộng đồng xã hội. Ba là, chính sách công là những gì thật sự được thi hành chứ không phải là những tuyên bố của chủ thể nắm quyền lực.
Theo đó, một lời hứa hẹn, một ý tưởng giải quyết vấn đề thực tiễn của một chính khách không phải là một chính sách, mà chính sách phải là một chương trình hành động có kết quả cụ thể. Vì vậy, kết quả của chính sách là quan trọng hơn bản thân tên gọi hay ý định ban đầu của chính sách đó. Bốn là, chính sách được ban hành là để giải quyết một vấn đề hay một số vấn đề nào đó nảy sinh trong thực tiễn đời sống chính trị - xã hội. Do đời sống chính trị - xã hội luôn luôn vận động và biến đổi trong mỗi thời kỳ khác nhau, điều kiện khác nhau, với những quan hệ lợi ích khác nhau nên nó cũng đặt ra những yêu cầu khác nhau trong sự phát triển.
Trong các chính sách của nhà nước, bên cạnh những yếu tố, những mặt ổn định, cũng đòi hỏi nhà nước phải có những biện pháp ứng phó với những biến đổi đó. Điều này yêu cầu 10 chính sách của cùng một vấn đề tuỳ theo hoàn cảnh cụ thể sẽ có những điều chỉnh phù hợp. Vì thế, chúng ta vẫn thường thấy sự điều chỉnh chính sách của chính phủ trong những giai đoạn cụ thể, chẳng hạn như các chính sách thuế nhập khẩu, thuế xuất khẩu, chính sách giá cả, chính sách lãi xuất, chính sách giáo dục, chính sách đào tạo nghề, chính sách hỗ trợ việc làm.Cũng vì thế mà có khi người ta còn hiểu sự điều chỉnh chính sách của nhà nước như là "nghệ thuật can thiệp cần thiết" vào các lĩnh vực của đời sống xã hội. Năm là, chính sách công có quan hệ mật thiết với các đảng cầm quyền.
Điều này có nghĩa là, mỗi một nhà nước hiện đại dù theo chế độ chính trị nào, thì trong một thời điểm nhất định, quyền lực nhà nước đều do một đảng cầm quyền nắm giữ. Đảng cầm quyền hoá thân thành chính quyền để điều hành công việc của quốc gia và vì thế, các chính sách của quốc gia mang màu sắc của đảng cầm quyền. Sáu là, chính sách công có mối quan hệ mật thiết với ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Biểu hiện của mối quan hệ này chính là mối quan hệ giữa chủ thể ban hành chính sách và đối tượng chịu sự điều chỉnh, hưởng thụ chính sách.
Thông thường, đối tượng chịu sự điều chỉnh của chính sách là nhân dân. Vì vậy, những kiến nghị, đề xuất của nhân dân là nhân tố có tác động đến những quyết định chính trị. Một quyết định chính sách đem lại lợi ích cho nhân dân là chính sách có "tính chính đáng" cao. Qua các cách hiểu như trên về chính sách công, có thể khái quát rằng: Chính sách công là chương trình hành động của chủ thể nắm quyền lực công cộng (quyền lực nhà nước), là ý chí của nhà nước mang tính quy phạm pháp luật, nhằm giải quyết các vấn đề nảy sinh trong đời sống xã hội với những mục đích cụ thể trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước.
Chủ thể của quá trình chính sách Chủ thể hoạch định chính sách công cũng là chủ thể nắm quyền lực nhà nước, là sự thể hiện ý chí của giai cấp thống trị xã hội, là sản phẩm của sự 11 tương tác của các bộ phận cấu thành nên hệ thống chính trị, thể hiện tập trung nhất ở nhà nước. Vì vậy, chủ thể hoạch định chính sách công cũng có khả năng và công cụ để cưỡng chế hợp pháp. Theo cách hiểu này thì, các chương trình hành động của các đảng phái, các nhóm lợi ích, các tổ chức chính trị - xã hội, các phương tiện truyền thông đại chúng, cử tri, người dân,. dù là hợp pháp cũng không phải là chính sách công.
Vì nó không mang tính cưỡng chế đối với toàn xã hội. Như vậy, có thể nói, tất cả các quyết định chính sách đưa ra từ cơ quan công quyền đều được coi là chính sách công. Chính sách công là "sản phẩm" của nhà nước, mà đã là "sản phẩm" thì phải có quá trình sản xuất ra sản phẩm đó. Trong quá trình sản xuất đó lại có những mối quan hệ, tương tác giữa các yếu tố để tạo ra sản phẩm.
Mặt khác, chính sách công có đối tượng điều chỉnh rất rộng. Vì vậy, quá trình hoạch định chính sách công cũng chịu tác động của các đối tượng khác nhau trong đó có các đảng chính trị, nhóm lợi ích, các tổ chức xã hội, các phương tiện truyền thông đại chúng, cử tri, người dân. Các đối tượng này tuy không phải là chủ thể chính của quá trình hoạch định chính sách, nhưng những yêu cầu, nguyện vọng của họ đôi khi trở thành nội dung cốt lõi của các quyết định chính sách. Họ có vai trò quan trọng trong quá trình chính sách đặc biệt trong các quyết định chính sách liên quan đến lĩnh vực kinh tế, sự tác động của các nhóm vận động hành lang, các tập đoàn kinh tế lớn ảnh hưởng rất lớn đến việc ban hành một chính sách cụ thể.
Các giai đoạn của quá trình chính sách Có nhiều cách thức để phân chia các giai đoạn của một quá trình chính sách. Nhưng về tổng thể chính sách công có thể được coi là một chu trình gồm bốn giai đoạn sau đây: Giai đoạn 1: Xác lập nghị trình Xác lập nghị trình là giai đoạn tìm kiếm sự thống nhất về mục tiêu căn bản mà chính sách cần đạt được. Sở dĩ phải có sự thống nhất trên là vì: Trong 12 thực tiễn đời sống xã hội có rất nhiều vấn đề mà nhà nước trong cùng một lúc hoặc trong một khoảng thời gian nhất định phải tìm cách giải quyết; mỗi vấn đề như vậy lại liên quan đến các nhóm xã hội với các xu hướng lợi ích khác nhau. Một vấn đề xã hội dù có thực sự bức xúc nhưng nếu không có cách nào để đưa vào chương trình nghị sự chính sách, thì nó không thể trở thành chính sách.
Thông thường, một vấn đề xã hội có thể được đưa vào nghị trình dựa trên những căn cứ sau: - Các số liệu thống kê: Các số liệu thống kê là nguồn thông tin quan trọng nhất do tính khách quan và tính hệ thống của chúng. Bản thân các số liệu thống kê không nói lên tất cả vấn đề, nhưng tự thân nó nói lên được tính chất bao quát của các vấn đề đang xảy ra. Thông qua việc tổng hợp các số liệu thống kê, các nhà hoạch định chính sách sẽ có cách nhìn toàn diện hơn về vấn đề đang xảy ra, vì bản thân các nhà hoạch định chính sách có giỏi đến mấy cũng không thể bao quát được mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Việc sử dụng tốt các thông tin từ các số liệu thống kê giúp cho các nhà hoạch định chính sách ít bị phụ thuộc vào kinh nghiệm, mà có căn cứ từ các số liệu khoa học cụ thể.
Vì vậy, căn cứ xác định vấn đề chính sách mang tính xác thực hơn. - Các sự kiện: Số liệu thống kê là hết sức quan trọng để nắm bắt vấn đề. Tuy nhiên, các số liệu thống kê không nói lên hết được mọi vấn đề của thực tiễn đặc biệt đối với các vấn đề có tính định tính như: chất lượng, mức độ hài lòng, mức độ hạnh phúc, sự thoả mãn của người dân, các phát triển mới.Vì vậy, các sự kiện là nguồn cung cấp thông tin quan trọng cho các vấn đề mới nảy sinh. Trên thực tế, các sự kiện trong xã hội như: vấn đề nhân quyền, thiên tai, dịch hoạ, khủng bố, môi trường.
đều là những sự kiện cần có chính sách, tuỳ thuộc vào sự ảnh hưởng của các vấn đề mà có thể dẫn đến sự thay đổi các định hướng phát triển của đất nước.