MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường, xu hướng toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế đã đem lại nhiều cơ hội phát triển cho các quốc gia nói chung và Việt Nam nói riêng nhưng đồng thời đặt ra nhiều khó khăn, thách thức. Một trong những yếu tố quan trọng tạo nên sự thành công của quá trình phát triển và tăng trưởng kinh tế (TTKT) của mỗi quốc gia là biết lựa chọn và tận dụng tối đa các công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô, trong đó chính sách tài khoá (CSTK) là công cụ phổ biến và có tầm quan trọng rất lớn. CSTK tận dụng chi tiêu công và hệ thống thuế để đạt được các mục tiêu như TTKT, tạo công ăn việc làm, ổn định giá cả.
Về mặt lý thuyết, các nhà nghiên cứu cho rằng CSTK có phạm vi tác động lớn tới nền KTVM thông qua hoạt động huy động và sử dụng nguồn lực NSNN và được nhận định là “điểm tựa” tốt cho TTKT. Đối với các quốc gia đang phát triển có nguồn lực ngân sách hạn chế như Việt Nam, việc vận dụng CSTK hướng tới TTKT cần phải thích ứng với điều kiện và từng giai đoạn phát triển của đất nước. Về mặt thực tiễn, nhiều bằng chứng cho thấy CSTK đã có nhiều đóng góp tích cực vào từng giai đoạn PTKT của Việt Nam. Tuy nhiên, do các mục tiêu KTXH được Đảng và Nhà nước xây dựng trong 05 năm hoặc 10 năm, nên CSTK cũng được thực hiện theo hướng mở rộng hoặc thắt chặt theo từng giai đoạn 05 năm hoặc 10 năm tương ứng.
Tuy nhiên, có những thời điểm, CSTK không thể thực hiện theo đúng định hướng như trước khi có các yếu tố bất ngờ xuất hiện. Chẳng hạn, sự bùng phát của đại dịch Covid-19 cùng với nhiều yếu tố bất ổn khác về địa chính trị, căng thẳng thương mại giữa các nền kinh tế lớn, dịch bệnh kép trong những năm 2019-2020 đã tác động nghiêm trọng đến TTKT và các cân đối lớn của nền kinh tế ở các quốc gia và Việt Nam. Khi kinh luan an 2 tế toàn cầu có dấu hiệu suy giảm nhanh chóng do Covid-19 khiến cho hoạt động SXKD bị ngắt quãng, đình trệ và đời sống của người dân vô cùng khó khăn, các nước buộc phải khẩn trương thực hiện điều chỉnh CSTK để giảm thiểu tác động tiêu cực của Covid-19. Điều đặc biệt, đại dịch Covid-19 được coi là một thảm kịch chưa từng có từ trước tới nay, thậm chí còn tạo ra khủng hoảng gấp nhiều lần so với nhiều đại dịch mà thế giới đã từng đối mặt và hậu quả trầm trọng hơn cả Chiến tranh thế giới thứ hai do Covid-19 gây chết người trên diện rộng chỉ trong thời gian rất ngắn.
Có thể nói Covid-19 xuất hiện như một yếu tố đột biến làm thay đổi toàn bộ cấu trúc tài khóa của một quốc gia, khiến cho các quốc gia và Việt Nam thường xuyên bám sát tình hình diễn biến của Covid- 19 để đưa ra các biện pháp điều chỉnh CSTK có tính chất khẩn cấp theo hướng mở rộng, thậm chí là ban hành các chính sách thu và chi chưa từng có tiền lệ trong lịch sử (liên tục ban hành các chính sách miễn/giảm các loại thuế, đồng thời tiết giảm tối đa các khoản chi chưa thực sự cần thiết để tập trung nỗ lực tăng chi cho hoạt động y tế vượt mức quy định thông thường cũng như ưu tiên dành nguồn lực cho chi đầu tư để ngăn chặn sự suy giảm của nền kinh tế). Kết quả cho thấy, CSTK của Việt Nam đã phát huy được tác dụng thúc đẩy TTKT phù hợp với từng giai đoạn và ngay cả thời điểm nền kinh tế rơi vào tình trạng khẩn cấp vì dịch bệnh Covid-19. Trong thời gian tới, dịch bệnh Covid-19 về cơ bản đã được kiểm soát, tuy nhiên sự phục hồi của nền kinh tế vẫn chưa thực sự được đảm bảo do sự biến động của nhiều yếu tố vĩ mô bên ngoài như xung đột quân sự giữa Nga- Ukraine, các sự kiện cắt giảm nguồn cung xăng dầu và các lệnh cấm vận về trao đổi năng lượng giữa các quốc gia phát triển… khiến cho lạm phát có xu hướng tăng (nhất là giá xăng dầu, nguyên vật liệu đầu vào tăng cao) tác động đến doanh nghiệp và người dân. Bên cạnh đó, việc đẩy mạnh chi đầu tư công trong nước còn chậm ảnh hưởng đến quá trình phục hồi kinh tế.
luan an 3 Từ những phát hiện, phân tích trên, nghiên cứu sinh nhận thấy cần có những nghiên cứu chuyên sâu về CSTK nhằm hoạch định, thực thi linh hoạt, có hiệu quả hướng tới TTKT và phù hợp với từng thời kỳ. Do đó, nghiên cứu sinh lựa chọn tên đề tài luận án là “Chính sách tài khóa hướng tới tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam” có tính cấp thiết, có ý nghĩa quan trọng cả về mặt khoa học và thực tiễn. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 2. Tổng quan các công trình nghiên cứu thực nghiệm về mối quan hệ giữa chính sách tài khoá nói chung hướng tới tăng trưởng kinh tế John Maynard Keynes (1973) chỉ ra rằng khi sản lượng của nền kinh tế nằm dưới mức tiềm năng do suy thoái, việc áp dụng CSTK theo hướng mở rộng (tăng chi NSNN hoặc giảm thuế) có thể kích thích đầu tư từ khu vực ngoài nhà nước, tăng tỷ lệ sử dụng lao động và tăng tổng sản lượng, nhờ đó, tác động đến chu kỳ kinh tế và khắc phục sự bất cân xứng trong tổng cầu.Samuelson (1997) khẳng định rằng, chính sách thuế có vai trò quan trọng đến TTKT, việc giảm thuế suất sẽ tạo động lực cho sản xuất, đầu tư, qua đó thúc đẩy TTKT.
Bên cạnh đó, nhóm nghiên cứu cũng nhấn mạnh sự cần thiết của việc phân tích, đánh giá vai trò của chính sách thuế và chi NSNN đối với sự ổn định kinh tế vĩ mô và thúc đẩy TTKT. [107][60] Bùi Đường Nghiêu (2000) đã đánh giá khái quát tình hình tài chính Việt Nam 10 năm từ 1991 – 2000; nêu lên đặc điểm của nền kinh tế, những vấn đề đặt ra đối với CSTK nước ta giai đoạn 2001 – 2010, từ đó đưa ra những định hướng và giải pháp về đổi mới CSTK giai đoạn 2001 – 2010.[40] Bùi Nhật Tân (2015) đã phân tích diễn biến CSTK của Việt Nam qua từng giai đoạn khác nhau. Có những năm CSTK được thực hiện theo hướng mở rộng (tập trung tăng chi đầu tư công) do mục tiêu hàng đầu mà Chính phủ luan an 4 đặt ra là đạt được TTKT cao. Có giai đoạn, CSTK thực hiện theo hướng thắt chặt nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu công.
Có giai đoạn CSTK nới lỏng (ban hành các gói kích thích với quy mô lớn) để kích thích TTKT khi nền kinh tế có dấu hiệu đi xuống như sản xuất khó khăn, đầu tư tăng thấp, tiêu dùng chậm lại, lao động dư thừa do những tác động của khủng hoảng tài chính thế giới. Tuy nhiên, khi thực hiện CSTK nới lỏng trong một thời gian khiến cho lạm phát tăng cao thì Chính phủ chuyển hướng thực hiện CSTK thận trọng và linh hoạt (giảm thuế và kiểm soát chi NSNN) và nêu ra các giải pháp đổi mới CSTK hướng tới TTKT đến năm 2020. [61] Nguyễn Thanh Giang (2018) đã trình bày lý luận về CSTK và TTKT; tìm hiểu kinh nghiệm của các nước trên thế giới trong việc hoạch định và sử dụng CSTK, rút ra bài học kinh nghiệm vận dụng cho Việt Nam; đánh giá thực trạng của CSTK và tác động của CSTK trong việc thúc đẩy TTKT ở Việt Nam giai đoạn 1991 - 2017; đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện CSTK trong việc thúc đẩy TTKT Việt Nam giai đoạn 2018 - 2025 và tầm nhìn đến năm 2030.[29] Nguyễn Thị Nguyệt & nhóm nghiên cứu (2017) đã giới thiệu CSTK và chu kỳ kinh tế trong nền kinh tế Việt Nam; đưa ra mô hình đánh giá hiệu quả CSTK; đánh giá thực trạng CSTK và chu kỳ kinh tế. Từ đó, đề xuất quan điểm và giải pháp định hướng điều hành CSTK nhằm ổn định chu kỳ kinh tế trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN của Việt Nam.
[41] Đào Mai Phương & nhóm nghiên cứu (2021) đã tổng hợp những vấn đề chung về cơ sở lý luận đối với CSTK và tăng trưởng toàn diện; kinh nghiệm thực thi của một số quốc gia về điều chỉnh CSTK hướng đến mục tiêu tăng trưởng toàn diện, từ đó rút ra các bài học kinh nghiệm cho Việt Nam; làm rõ thực trạng tăng trưởng toàn diện, CSTK thúc đẩy tăng trưởng toàn diện ở Việt Nam giai đoạn 2001 – 2020; đề xuất các khuyến nghị về đổi mới CSTK nhằm thúc đẩy tăng trưởng toàn diện ở Việt Nam giai đoạn 2021 – 2030.[42] luan an 5 Bên cạnh sự phong phú của nền tảng lý thuyết liên quan đến mối quan hệ giữa CSTK và TTKT, các nghiên cứu thực nghiệm trước đây cũng có nhiều kết luận đa dạng và khác nhau về mối liên kết này. Norman Gemmell & cộng sự (2011) nghiên cứu về tác động ngắn hạn và dài hạn của CSTK lên tăng trưởng GDP ở 17 nước OECD giai đoạn 1970 – 2004, kết quả cho thấy CSTK có tác động đến TTKT khá rõ trong ngắn hạn, nhưng tác động trong dài hạn lại khá nhỏ vì CSTK có tính bất ổn và những thay đổi tài khóa về kìm hãm hay thúc đẩy tăng trưởng thường xảy ra đồng thời [125]. Dimitrios Paparas & Christian Richter (2015) khi tìm hiểu và xác định các công cụ nào trong CSTK có tác động đến TTKT ở 15 quốc gia thuộc Liên minh Châu Âu (EU) đã chỉ ra những ảnh hưởng đa dạng của chúng, cụ thể, chi tiêu cho nhân lực, cho quốc phòng và an ninh tác động âm lên TTKT, ngược lại, chi cho phát triển hạ tầng và thâm hụt ngân sách tác động dương lên TTKT, trong khi đó, không tìm thấy ảnh hưởng của tốc độ tạo việc làm và độ mở thương mại lên TTKT [112]. Trong khi mối quan hệ giữa CSTK và các biến KTVM được chứng minh là khá rõ ràng tại các nước phát triển, kết quả nghiên cứu trong bối cảnh của các nước đang phát triển tồn tại nhiều sự mơ hồ.
Chẳng hạn, nghiên cứu của Baldacci & cộng sự (2004) cho rằng, đối với các nước đang phát triển, không nên sử dụng chi NSNN làm công cụ để thúc đẩy TTKT, đặc biệt trong trường hợp hiệu quả chi NSNN không cao, mà thay vào đó, điều chỉnh bằng chính sách thuế sẽ tốt hơn. Nghiên cứu này còn chỉ ra một thể chế minh bạch và hiệu quả là yếu tố cần thiết để ổn định vĩ mô, giảm rủi ro và tăng tính bền vững của CSTK, có lợi cho mục tiêu TTKT [99].