Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách Nhà nước cho sự nghiệp giáo dục là nhiệm vụ chiến lược trong tiến trình phát triển nguồn nhân lực quốc gia. Theo định hướng chung, chi ngân sách cho giáo dục đào tạo luôn được ưu tiên duy trì ở mức tối thiểu 20% tổng chi ngân sách Nhà nước. Tại huyện Thanh Ba, tỉnh Phú Thọ, hệ thống giáo dục địa phương phải đảm bảo hoạt động cho 83 cơ sở trường học từ bậc mầm non, tiểu học đến trung học cơ sở, phục vụ quy mô dân số hơn 112.300 người trải rộng trên 27 đơn vị hành chính xã, thị trấn.

Vấn đề nghiên cứu then chốt xuất phát từ mâu thuẫn giữa nhu cầu mở rộng, nâng chuẩn cơ sở vật chất trường học với khả năng cân đối nguồn lực tài chính địa phương còn nhiều hạn chế. Trong bối cảnh kinh tế huyện Thanh Ba có tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân giai đoạn 2015–2017 đạt 5,35%, công tác quản lý tài chính giáo dục bộc lộ nhiều điểm nghẽn về lập dự toán, cơ cấu phân bổ dòng vốn và kiểm soát quyết toán sau chi.

Mục tiêu của nghiên cứu nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận tài chính công, khảo sát toàn diện thực trạng giải ngân giai đoạn 2015–2017, phân tích các nhân tố tác động trực tiếp và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách giáo dục trên địa bàn đến năm 2020. Về mặt giá trị thực tiễn, công trình cung cấp cơ sở dữ liệu định lượng chuẩn xác giúp tối ưu hóa việc phân bổ nguồn vốn chi thường xuyên trên 128 tỷ đồng mỗi năm, giảm thiểu tỷ lệ điều chỉnh sai lệch dự toán và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước cấp huyện.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và mô hình chu trình quản lý ngân sách ba giai đoạn khép kín: Lập dự toán, chấp hành ngân sách và quyết toán kèm kiểm tra, kiểm soát. Khung lý thuyết này vận hành dựa trên các nguyên tắc trụ cột được luật hóa tại Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13, bao gồm nguyên tắc quản lý theo dự toán đã duyệt, nguyên tắc hiệu quả - tiết kiệm và nguyên tắc kiểm soát chi trực tiếp qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

Bên cạnh đó, nghiên cứu tích hợp cơ chế tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập theo định hướng của Nghị định 16/2015/NĐ-CP và Nghị định 43/2006/NĐ-CP. Bốn khái niệm cốt lõi được định hình xuyên suốt đề tài gồm:

  • Ngân sách Nhà nước và hệ thống phân cấp ngân sách địa phương;
  • Chi ngân sách Nhà nước cho sự nghiệp giáo dục (bao gồm chi thường xuyên với 4 nhóm mục chi: chi cho con người, chi nghiệp vụ chuyên môn, chi quản lý hành chính, chi mua sắm sửa chữa nhỏ; và chi đầu tư phát triển cơ sở vật chất);
  • Chu trình quản lý chi ngân sách công;
  • Cơ chế phân quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị trường học cấp cơ sở.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng mẫu khảo sát gồm 120 đối tượng, bao gồm đại diện lãnh đạo Phòng Giáo dục và Đào tạo, cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch, Ban giám hiệu, 83 kế toán trưởng và giáo viên cốt cán tại 83 trường học trực thuộc địa bàn huyện. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu ngẫu nhiên được áp dụng để đảm bảo tính đại diện cho cả 3 bậc học (Mầm non, Tiểu học, Trung học cơ sở) và 3 tiểu vùng địa lý của huyện (4 xã đồng bằng, 10 xã gò đồi chiêm trũng và 13 xã đồi rừng).

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập trong giai đoạn 3 năm liên tục từ 2015 đến 2017 thông qua các văn bản phê duyệt dự toán của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân huyện Thanh Ba, báo cáo quyết toán tài chính của 83 trường và dữ liệu từ Chi cục Thống kê huyện. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phiếu điều tra bảng hỏi, phỏng vấn sâu chuyên gia tài chính và thảo luận nhóm tập trung.

Phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh tương đối và tuyệt đối, cùng phương pháp cân đối kinh tế được lựa chọn làm công cụ phân tích trọng tâm. Việc kết hợp các phương pháp này cho phép lượng hóa chính xác tỷ trọng từng nhóm mục chi, đo lường độ lệch giữa dự toán giao ban đầu và quyết toán thực tế, đồng thời làm rõ mối tương quan giữa phân cấp ngân sách và hiệu quả giáo dục. Timeline nghiên cứu và khảo sát thực địa được triển khai từ tháng 5/2017 đến tháng 5/2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tổng chi thường xuyên cho giáo dục huyện Thanh Ba có xu hướng gia tăng qua các năm, từ mức 111.839 triệu đồng năm 2015 lên 128.000 triệu đồng năm 2017 (tăng trưởng tương đương 14,45%). Tuy nhiên, cơ cấu chi thường xuyên bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng khi nhóm chi cho con người (lương, phụ cấp, các khoản đóng góp theo lương) chiếm áp đảo trên 82% đến 85% tổng nguồn chi. Điều này làm cho nhóm chi nghiệp vụ chuyên môn và chi mua sắm sửa chữa bị thu hẹp xuống dưới 15%, gây thiếu hụt nguồn lực cho hoạt động đổi mới phương pháp dạy học.

Thứ hai, dự toán chi không thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản có xu hướng giảm sút rõ rệt, từ mức 19.604 triệu đồng năm 2015 giảm xuống còn khoảng 15.000 triệu đồng vào năm 2017 (giảm 23,49%). Việc cắt giảm này gây khó khăn lớn cho việc kiên cố hóa trường lớp học, đặc biệt tại 13 xã vùng đồi rừng có địa hình phân cắt phức tạp.

Thứ ba, công tác lập dự toán tại các cơ sở trường học còn mang tính hình thức và thiếu tính dự báo. Tình trạng điều chỉnh dự toán phát sinh nhiều lần trong năm tài chính với tỷ lệ sai lệch giữa số giao đầu năm và số quyết toán thực tế tại một số cơ sở giáo dục lên tới hơn 10%.

Thứ tư, 100% các đơn vị trường học trên địa bàn huyện đã mở tài khoản và giao dịch chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước. Dù vậy, năng lực quản lý của chủ tài khoản (Hiệu trưởng) và trình độ nghiệp vụ của kế toán trường học còn nhiều hạn chế: khoảng 65% cán bộ quản lý tài chính cấp trường là giáo viên kiêm nhiệm hoặc chưa được đào tạo bài bản về chuyên ngành quản lý kinh tế - tài chính công.

Thảo luận kết quả

Thực trạng nêu trên bắt nguồn từ sự phối hợp chưa đồng bộ giữa cơ quan quản lý chuyên môn (Phòng Giáo dục và Đào tạo) và cơ quan tham mưu tài chính (Phòng Tài chính - Kế hoạch) trong khâu thẩm định định mức chi theo đầu học sinh. Bên cạnh đó, việc luân chuyển cán bộ quản lý theo định kỳ khiến việc theo dõi kế hoạch tài chính trung hạn bị gián đoạn.

Khi phân tích dữ liệu, sự dịch chuyển của các dòng vốn chi ngân sách được trực quan hóa thông qua đồ thị cột ghép so sánh tương quan giữa chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản, kết hợp cùng bảng ma trận cơ cấu phân bổ 4 nhóm mục chi qua các niên độ 2015-2017. Cách thức biểu diễn dữ liệu bằng biểu đồ đường xu hướng giúp các nhà quản trị nhận diện rõ nét sự sụt giảm của chi đầu tư cũng như áp lực phình to của chi trả lương bộ máy.

So sánh với nghiên cứu tại huyện Yên Khánh (tỉnh Ninh Bình) – nơi áp dụng hệ số phân bổ ngân sách dao động từ 1,0 đến 1,7 tùy theo quy mô dưới 200 đến trên 400 học sinh, có thể thấy việc huyện Thanh Ba áp dụng định mức chi cào bằng theo bình quân đầu người mà chưa tính đầy đủ đến hệ số chênh lệch vùng miền đã tạo ra sự mất cân đối nguồn lực giữa các trường trung tâm và các trường thuộc vùng khó khăn.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Nhà nước cho giáo dục trên địa bàn huyện Thanh Ba, hệ thống 4 nhóm giải pháp chiến lược cần được triển khai đồng bộ:

  • Hoàn thiện công tác lập và phân bổ dự toán dựa trên kết quả đầu ra: Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Phòng Giáo dục và Đào tạo xây dựng lại định mức phân bổ ngân sách. Thay vì cấp phát cào bằng, cần áp dụng hệ số hỗ trợ từ 1,2 đến 1,5 cho các trường thuộc 13 xã vùng 3 (vùng đồi rừng diện tích trên 5.300 ha) có quy mô dưới 200 học sinh. Mục tiêu giảm sai lệch dự toán phát sinh trong năm xuống dưới 5%, lộ trình triển khai từ quý 1 năm 2019 và hoàn thiện trong năm 2020.
  • Nâng cao chất lượng chấp hành và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Kho bạc Nhà nước huyện Thanh Ba chủ trì áp dụng hệ thống dịch vụ công trực tuyến đối với 100% hồ sơ thanh quyết toán của 83 trường học, rút ngắn thời gian xử lý chứng từ từ 3 ngày xuống còn 24 giờ, đảm bảo tỷ lệ giải ngân đúng niên độ đạt 98% đến 100% dự toán trước ngày 31 tháng 12 hàng năm.
  • Chuẩn hóa năng lực chuyên môn cho đội ngũ quản lý tài chính và kế toán trường học: Phòng Giáo dục và Đào tạo huyện tổ chức định kỳ 02 khóa tập huấn chuyên sâu mỗi năm về Luật Ngân sách Nhà nước và kỹ năng lập quy chế chi tiêu nội bộ. Mục tiêu 100% chủ tài khoản và kế toán tại 83 đơn vị đạt chuẩn năng lực quản trị tài chính công trong giai đoạn 2019–2021.
  • Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra và công khai minh bạch tài chính: Ủy ban nhân dân huyện giao Thanh tra huyện phối hợp liên ngành tiến hành kiểm tra đột xuất và định kỳ tối thiểu 30% số cơ sở giáo dục hàng năm. Thực hiện công khai 100% số liệu dự toán và quyết toán tại hội nghị cán bộ công chức đầu năm, xử lý dứt điểm 100% các khoản chi vượt định mức hoặc sai mục đích.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo có giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Giáo dục và Đào tạo cấp huyện: Nghiên cứu cung cấp khung phương pháp định lượng và các tiêu chí phân bổ nguồn lực giáo dục khoa học, giúp tham mưu xây dựng dự toán ngân sách địa phương sát với thực tiễn cơ sở.
  • Ban giám hiệu và kế toán trưởng các trường mầm non, tiểu học, trung học cơ sở: Nắm bắt phương pháp xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ minh bạch, thực hiện quyền tự chủ tài chính theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP và quản lý chứng từ quyết toán chuẩn mực theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015.
  • Học viên cao học, nghiên cứu sinh ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công: Tham khảo mô hình nghiên cứu kết hợp giữa số liệu thứ cấp 3 năm và dữ liệu điều tra sơ cấp 120 mẫu tại địa bàn cấp huyện đặc thù vùng trung du miền núi.
  • Lãnh đạo cơ quan quản lý Nhà nước cấp tỉnh (Sở Tài chính, Sở Giáo dục và Đào tạo tỉnh Phú Thọ): Cung cấp bức tranh thực tế để điều chỉnh các văn bản hướng dẫn phân cấp nhiệm vụ chi, xây dựng định mức chi chuyên môn đặc thù cho các huyện có nhiều xã đồi rừng, chiêm trũng.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao cơ cấu chi ngân sách giáo dục tại huyện Thanh Ba lại tập trung quá lớn vào chi cho con người?
Do đặc thù biên chế ngành giáo dục chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số viên chức toàn huyện, cùng với chính sách tăng lương cơ sở định kỳ. Trong giai đoạn 2015–2017, hơn 82% tổng chi thường xuyên (tương đương trên 100 tỷ đồng) phải dành để chi trả lương và bảo hiểm, dẫn tới nguồn lực dành cho mua sắm thiết bị và nghiệp vụ sư phạm bị thắt chặt.

Đặc điểm địa lý chia cắt 3 tiểu vùng ảnh hưởng như thế nào đến công tác quản lý tài chính giáo dục?
Thanh Ba có 3 tiểu vùng gồm đồng bằng (4 xã), gò đồi chiêm trũng (10 xã) và đồi rừng (13 xã). Các trường học tại vùng đồi rừng có địa bàn rộng, mật độ dân cư thưa thớt, quy mô học sinh/lớp học thấp nhưng chi phí duy tu cơ sở vật chất cao hơn 20–30% so với vùng đồng bằng, đòi hỏi chính sách phân bổ phải có hệ số bù đắp phù hợp.

Khâu nào trong chu trình ngân sách tại 83 trường học huyện Thanh Ba còn nhiều bất cập nhất?
Khâu lập dự toán là mắt xích yếu nhất. Do thiếu phương pháp dự báo và thói quen dựa vào số liệu năm trước, nhiều trường phải điều chỉnh dự toán từ 2 đến 3 lần trong năm, làm tăng áp lực cho công tác kiểm soát thanh toán của Kho bạc Nhà nước.

Luận văn đề xuất tiêu chí phân bổ kinh phí chuyên môn nào để thay thế cơ chế cào bằng?
Nghiên cứu đề xuất mô hình phân bổ kinh phí nghiệp vụ theo số lượng học sinh thực tế kết hợp hệ số quy mô trường lớp (từ 1,0 đến 1,5 cho các trường dưới 200 học sinh), học hỏi kinh nghiệm từ huyện Yên Khánh (Ninh Bình) để đảm bảo công bằng cho các trường vùng khó khăn.

Cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP được các trường công lập huyện thực hiện ra sao?
Mức độ tự chủ tại 83 trường học công lập còn rất thấp, chủ yếu dừng ở mức tự chủ một phần chi thường xuyên. Khả năng khai thác nguồn thu ngoài học phí gặp rào cản do thu nhập bình quân của 112.300 người dân huyện phần lớn dựa vào sản xuất nông lâm nghiệp (GTSX bình quân chỉ đạt 22 triệu đồng/người/năm 2017).

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận và khung pháp lý về quản lý chi ngân sách Nhà nước cho sự nghiệp giáo dục cấp huyện theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015.
  • Đánh giá trung thực bức tranh chi ngân sách tại 83 trường học huyện Thanh Ba giai đoạn 2015–2017 với quy mô vốn chi thường xuyên đạt 128 tỷ đồng năm 2017.
  • Nhận diện chính xác điểm nghẽn cơ cấu: Chi cho con người chiếm trên 82%, trong khi chi không thường xuyên giảm 23,49%, gây thiếu hụt nguồn vốn đầu tư cơ sở vật chất.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp khả thi gắn liền với đổi mới định mức phân bổ theo hệ số vùng miền, chuẩn hóa 100% năng lực kế toán trường học và siết chặt kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước.
  • Thiết lập lộ trình thực hiện chi tiết đến năm 2020 nhằm hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính công, đảm bảo phân bổ nguồn lực công bằng và nâng cao toàn diện chất lượng dạy và học trên địa bàn huyện Thanh Ba.