Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Công tác quản lý hộ tịch là một lĩnh vực thiết yếu của đời sống xã hội, gắn liền với quyền nhân thân của mỗi công dân từ khi sinh ra đến khi chết, bao gồm các sự kiện như khai sinh, kết hôn, khai tử, nhận cha mẹ con, thay đổi quốc tịch và xác định lại giới tính. Trong nhiều thập niên, hệ thống sổ hộ tịch tại Việt Nam được lưu trữ chủ yếu bằng hình thức giấy vật lý, dẫn đến hàng loạt bất cập: tài liệu dễ bị rách nát, hư hỏng do mối mọt, thiên tai, lũ lụt; khối lượng sổ sách lớn gây khó khăn trong quản lý và tra cứu; người dân phải xuất trình nhiều loại giấy tờ khi giải quyết thủ tục hành chính.

Trước yêu cầu chuyển đổi số quốc gia, ngày 27/9/2019, Ban Chấp hành Trung ương ban hành Nghị quyết số 52-NQ/TW về tham gia Cách mạng công nghiệp lần thứ tư; tiếp đó ngày 03/6/2020, Thủ tướng Chính phủ ký ban hành Quyết định số 749/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình chuyển đổi số quốc gia đến năm 2025, định hướng đến năm 2030. Trong bối cảnh đó, Bộ Tư pháp triển khai dự án "Nâng cấp cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử toàn quốc" và ban hành Công văn số 1437/BTP-CNTT ngày 25/4/2019 hướng dẫn số hóa sổ hộ tịch. Thành phố Hồ Chí Minh — địa phương có dân số đứng đầu cả nước, với dân số trung bình năm 2022 đạt 9,37 triệu người — là địa bàn có khối lượng hồ sơ hộ tịch đặc biệt lớn, đồng thời là đơn vị đi đầu triển khai thí điểm khai thác dữ liệu số hóa sổ hộ tịch theo Công văn số 1773/UBND-NCPC ngày 31/5/2022.

Mục tiêu nghiên cứu: Đề án nhằm phân tích lý luận và đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh, từ đó đề xuất các giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch trong thời gian tới.

Nhiệm vụ nghiên cứu gồm ba nhóm chính: (1) làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về số hóa sổ hộ tịch và thực hiện pháp luật liên quan; (2) phân tích, đánh giá thực trạng triển khai tại TP. Hồ Chí Minh; (3) đề xuất giải pháp, lộ trình và nguồn lực bảo đảm thực hiện.

Đối tượng nghiên cứu tập trung vào hoạt động thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch, cụ thể là hoạt động của các cơ quan nhà nước và công chức có thẩm quyền. Phạm vi không gian giới hạn tại TP. Hồ Chí Minh; phạm vi thời gian là giai đoạn từ năm 2020 đến năm 2023. Phạm vi nội dung bao gồm: thực hiện quy định về lộ trình số hóa; thực hiện pháp luật về kết quả số hóa; ban hành văn bản hướng dẫn số hóa; kiểm tra, đánh giá và xử lý vi phạm về số hóa.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khung pháp lý và lý thuyết

Đề án xây dựng khung lý luận dựa trên hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh lĩnh vực hộ tịch và số hóa, gồm:

Văn bản Nội dung chính
Luật Hộ tịch số 60/2014/QH13 ngày 20/11/2014 Cơ sở pháp lý chủ đạo về đăng ký và quản lý hộ tịch
Nghị định số 123/2015/NĐ-CP ngày 15/11/2015 Quy định chi tiết thi hành Luật Hộ tịch
Nghị định số 87/2020/NĐ-CP Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử, đăng ký hộ tịch trực tuyến
Thông tư số 04/2020/TT-BTP ngày 28/5/2020 Quy định chi tiết thi hành Luật Hộ tịch và Nghị định 123
Thông tư số 01/2022/TT-BTP ngày 04/01/2022 Quy định chi tiết thi hành Nghị định 87/2020/NĐ-CP
Công văn số 1437/BTP-CNTT ngày 25/4/2019 Hướng dẫn nghiệp vụ số hóa sổ hộ tịch
Thông tư liên tịch số 05/2015/TTLT-BTP-BCA-BYT Liên thông thủ tục khai sinh, thường trú, thẻ BHYT
Thông tư liên tịch số 02/2016/TTLT-BNG-BTP Đăng ký hộ tịch tại cơ quan đại diện ngoại giao

Về lý thuyết pháp lý, đề án vận dụng bốn hình thức thực hiện pháp luật theo lý luận chung về nhà nước và pháp luật: tuân thủ pháp luật (kiềm chế không thực hiện hành vi bị ngăn cấm), thi hành pháp luật (thực hiện nghĩa vụ pháp lý chủ động), sử dụng pháp luật (thực hiện quyền chủ thể được pháp luật cho phép) và áp dụng pháp luật (cơ quan nhà nước ban hành quyết định cá biệt). Đề án xác định khái niệm số hóa (Digitization) theo Trần Đức Tân và cộng sự là quá trình chuyển đổi thông tin vật lý sang kỹ thuật số mà không làm thay đổi nội dung dữ liệu.

Phương pháp nghiên cứu và nguồn dữ liệu

Đề án sử dụng ba nhóm phương pháp chính: (1) phân tích, đánh giá, tổng hợp — chủ yếu áp dụng trong Chương 1 để xây dựng cơ sở lý luận; (2) thu thập số liệu, thống kê, so sánh — áp dụng trong Chương 2 để đánh giá thực trạng triển khai; (3) tổng hợp, hệ thống hóa — áp dụng xuyên suốt để hình thành kiến nghị. Nguồn dữ liệu chính là báo cáo do Sở Tư pháp TP. Hồ Chí Minh và Phòng Tư pháp quận Gò Vấp cung cấp, bao gồm các số liệu thống kê về tình hình số hóa sổ hộ tịch trên địa bàn giai đoạn 2020–2023.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý của thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch

Chương này xây dựng nền tảng khái niệm cho toàn bộ đề án. Tác giả làm rõ khái niệm hộ tịch theo Khoản 1 Điều 2 và Điều 3 Luật Hộ tịch năm 2014 ("những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết") và đặt khái niệm này trong tương quan so sánh với định nghĩa "Civil registration" của Liên hợp quốc và pháp luật Cộng hòa Pháp.

Đề án trình bày lộ trình số hóa sổ hộ tịch theo 5 giai đoạn theo thứ tự ưu tiên từ dữ liệu mới nhất (từ 01/01/2016 trở lại) đến dữ liệu cổ nhất (trước năm 1975), trong đó ưu tiên thứ tự sổ đăng ký kết hôn, khai sinh, nhận cha mẹ con, khai tử trước. Quy trình kỹ thuật số hóa được mô tả qua 4 bước: (1) thu thập và phân loại sổ hộ tịch gốc; (2) scan/chụp và tạo lập file PDF và file Excel; (3) xử lý, import dữ liệu vào hệ thống; (4) kiểm tra, phê duyệt và đưa dữ liệu vào Hệ thống thông tin đăng ký và quản lý hộ tịch. Các yêu cầu kỹ thuật được quy định rõ: mỗi file PDF không vượt quá 100Kb; file Excel lưu theo chuẩn Excel 2003 (.xls); file .zip đặt tên theo quy tắc tên đơn vị viết liền không dấu.

Chương này đồng thời phân tích 5 nhóm yếu tố tác động đến việc bảo đảm thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch: chính trị - tư tưởng, pháp lý (với yêu cầu hợp hiến, toàn diện đồng bộ, thống nhất), ứng dụng công nghệ thông tin, nguồn nhân lực và cơ sở vật chất.

Chương 2: Thực trạng thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh

Chương 2 mô tả bối cảnh địa phương: TP. Hồ Chí Minh có GRDP năm 2022 đạt 1.227 tỷ đồng (tương đương 63,6 tỷ USD), dân số 9,37 triệu người, tổ chức hành chính gồm 16 quận, 5 huyện, 1 thành phố Thủ Đức và 312 đơn vị hành chính cấp xã — đây là nền tảng giải thích khối lượng hồ sơ hộ tịch đặc biệt lớn cần số hóa.

Về kết quả triển khai Giai đoạn 1, thành phố đã số hóa được 11.909 hồ sơ đăng ký trước ngày 01/01/2016 đủ điều kiện chuyển chính thức vào Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử của Bộ Tư pháp; 583.429 hồ sơ đăng ký từ sau 01/01/2016 đủ điều kiện lưu tại kho dữ liệu dùng chung. Trong giai đoạn đồng bộ từ 15/6/2022 đến 15/9/2022, Sở Tư pháp đạt tỷ lệ chuyển thành công 100% (2.463/2.463 hồ sơ); đơn vị Bình Chánh đạt tỷ lệ 97% (302.350 hồ sơ).

Về thực trạng tổ chức thực hiện, đề án ghi nhận TP. Hồ Chí Minh đã triển khai dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 đối với 11 thủ tục thuộc lĩnh vực hộ tịch và mức độ 4 đối với nhiều lĩnh vực khác; phối hợp với Bưu điện thành phố cung cấp dịch vụ tiếp nhận và trả kết quả cấp bản sao trích lục hộ tịch qua bưu chính. Công tác kiểm tra định kỳ và đột xuất của Phòng Tư pháp các quận phát hiện các sai sót nghiệp vụ chủ yếu ở mức độ kỹ thuật (sử dụng bút xóa trong sổ hộ tịch, thiếu hồ sơ kèm theo, chưa điền đầy đủ phần ghi chú) mà chưa phát hiện vi phạm nghiêm trọng mang tính chủ quan.

Chương này liệt kê 8 nhóm hạn chế cụ thể: khoảng 3.000 dữ liệu không chuyển thành công lên hệ thống và không rõ nguyên nhân; hệ thống thường xuyên bị chậm và từ chối truy cập; phần mềm chưa tự động cập nhật thay đổi cải chính hộ tịch; thủ tục điều chỉnh dữ liệu sai sót phải qua cơ quan cấp trên phê duyệt làm tăng thời gian xử lý; thiếu hướng dẫn cụ thể cho dữ liệu giai đoạn 01/01/2016–01/10/2016; nhiều sổ hộ tịch gốc ghi chép không đầy đủ hoặc bị hư hỏng không thể scan; và nhận thức của người dân về số hóa hộ tịch còn hạn chế.

Chương 3: Phương hướng, giải pháp, lộ trình, nguồn lực bảo đảm thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh

Chương 3 đề xuất phương hướng và giải pháp theo hai cấp: giải pháp chung (hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, nâng cao ý thức pháp luật của người dân, tăng cường phối hợp liên ngành) và giải pháp cụ thể kèm lộ trình triển khai. Nguồn lực thực hiện được đề cập đến mục 3.3 (trang 53), bao gồm ngân sách, nhân lực công chức hộ tịch và hạ tầng kỹ thuật. Tiểu kết chương nêu điều kiện bảo đảm thực hiện từ phía Bộ Tư pháp, UBND thành phố và các đơn vị cấp huyện, cấp xã.

Kết quả và đóng góp

Về kết quả định lượng có trong văn bản:

  • Giai đoạn số hóa trước 01/01/2016: 11.909 hồ sơ đủ điều kiện chuyển vào Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử quốc gia
  • 583.429 hồ sơ đăng ký từ sau 01/01/2016 đủ điều kiện lưu kho dữ liệu dùng chung
  • Tỷ lệ đồng bộ dữ liệu (15/6–15/9/2022): Sở Tư pháp đạt 100%; Bình Chánh đạt 97%
  • Giai đoạn trước 30/6/2021: 524 trường hợp đăng ký khai sinh và cấp số định danh cá nhân
  • Giai đoạn 01/7/2021–15/9/2022: 82 trường hợp khai sinh và cấp số định danh; 481 trường hợp lỗi ngày sinh được xử lý khắc phục
  • Thành phố triển khai dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 cho 11 thủ tục lĩnh vực hộ tịch

Về kiến nghị chính sách, tác giả đề xuất tập trung vào hoàn thiện quy định cho phép cơ quan đăng ký hộ tịch tự điều chỉnh dữ liệu sai sót mà không cần cấp trên phê duyệt; ban hành hướng dẫn cụ thể cho khoảng dữ liệu 01/01/2016–01/10/2016; tăng cường đào tạo năng lực số cho công chức hộ tịch.

Đóng góp học thuật được tác giả xác định: cho đến thời điểm thực hiện đề án, chưa có công trình nào nghiên cứu thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch gắn với địa bàn TP. Hồ Chí Minh — các nghiên cứu trước (như đề tài của Hàng Thị Huyền năm 2017 về Quận 10, hay Hoàng Thị Bảo Trang năm 2016 về huyện Mê Linh) chỉ tiếp cận quản lý hộ tịch dưới góc độ dữ liệu bản giấy, chưa nghiên cứu chiều số hóa dữ liệu điện tử.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Tác giả thừa nhận đây là lần đầu thực hiện công trình khoa học, do đó còn những thiếu sót trong phân tích. Phạm vi nghiên cứu giới hạn tại TP. Hồ Chí Minh trong giai đoạn 2020–2023, nên các kết luận và giải pháp chủ yếu phản ánh đặc thù của đô thị lớn có mật độ dân số và khối lượng hồ sơ cao — chưa so sánh hệ thống với các địa phương khác để đánh giá tính phổ quát của giải pháp. Văn bản không nêu rõ định hướng nghiên cứu tiếp theo, nhưng từ phạm vi đề án, có thể xác định các hướng mở: nghiên cứu so sánh giữa các tỉnh thành; đánh giá hiệu quả sau khi Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử toàn quốc hoàn thành đồng bộ; nghiên cứu tác động của Giai đoạn 2–5 (số hóa dữ liệu trước năm 2016) vốn chưa được phân tích trong đề án.

Giá trị tham khảo

Đề án có giá trị tham khảo trực tiếp cho sinh viên và học viên ngành Luật Hành chính, Luật Hiến pháp khi nghiên cứu về thực hiện pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước, đặc biệt là các đề tài liên quan đến chuyển đổi số trong cơ quan hành chính. Công chức tư pháp - hộ tịch tại cấp xã, phường và phòng tư pháp cấp huyện có thể tham khảo quy trình 4 bước số hóa được mô tả chi tiết trong Chương 1, cũng như danh mục các sai sót nghiệp vụ phổ biến được ghi nhận qua thanh tra, kiểm tra trong Chương 2. Chương 2 với bộ số liệu thống kê từ Sở Tư pháp TP. Hồ Chí Minh là nguồn dữ liệu thực địa có giá trị cho các nghiên cứu về chuyển đổi số trong lĩnh vực tư pháp địa phương.

Câu hỏi thường gặp

1. Số hóa sổ hộ tịch được thực hiện qua mấy giai đoạn và giai đoạn nào được ưu tiên đầu tiên tại TP. Hồ Chí Minh? Theo lộ trình hướng dẫn của Bộ Tư pháp, quá trình số hóa được chia thành 5 giai đoạn, ưu tiên từ dữ liệu đăng ký theo Luật Hộ tịch (từ 01/01/2016) đến dữ liệu trước năm 1975. TP. Hồ Chí Minh đã hoàn thành Giai đoạn 1 với 11.909 hồ sơ đủ điều kiện chuyển vào Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử toàn quốc.

2. Tỷ lệ đồng bộ dữ liệu hộ tịch số hóa trong giai đoạn thí điểm (15/6–15/9/2022) đạt bao nhiêu? Sở Tư pháp TP. Hồ Chí Minh đạt tỷ lệ 100% (2.463/2.463 hồ sơ chuyển thành công); đơn vị Bình Chánh đạt 97% với 302.350 hồ sơ; khoảng gần 3.000 dữ liệu trên toàn thành phố không chuyển thành công và không rõ nguyên nhân.

3. Cơ quan nào chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm tra, nghiệm thu và phê duyệt dữ liệu số hóa sổ hộ tịch tại TP. Hồ Chí Minh? Theo Khoản 2 Điều 10 Thông tư 01/2022/TT-BTP, Sở Tư pháp chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch số hóa, trình UBND cấp tỉnh phê duyệt và chịu trách nhiệm về tính chính xác, giá trị pháp lý của dữ liệu; Phòng Tư pháp cấp huyện và UBND cấp xã phối hợp thực hiện. Tại TP. Hồ Chí Minh, UBND quận, huyện, thành phố Thủ Đức chủ trì số hóa sổ hộ tịch đang lưu trữ tại địa bàn mình.

4. Những sai sót nghiệp vụ nào phổ biến nhất được phát hiện qua các đợt kiểm tra hộ tịch tại TP. Hồ Chí Minh? Qua các đợt kiểm tra định kỳ và đột xuất, Phòng Tư pháp các quận ghi nhận các sai sót gồm: sử dụng bút xóa hoặc cạo sửa trong sổ hộ tịch; nộp trễ sổ kết sổ; thiếu hồ sơ kèm theo (văn bản cam đoan, giấy xác nhận tình trạng hôn nhân); không điền phần ghi chú thay đổi ở mặt sau giấy tờ hộ tịch; không lập tờ trình, phiếu kiểm soát. Không phát hiện vi phạm nghiêm trọng mang tính chủ quan.

5. Vì sao nhiều sổ hộ tịch gốc không thể scan trong quá trình số hóa tại TP. Hồ Chí Minh? Nhiều sổ hộ tịch đã bị hư hỏng, rách nát do nhiều nguyên nhân: không có kho lưu trữ riêng biệt, bị côn trùng cắn, bị ngấm nước. Ngoài ra, nhiều sổ ở các giai đoạn khác nhau có tình trạng ghi chép không đủ thông tin (thiếu ngày tháng năm đăng ký, thiếu thông tin dân tộc, thiếu thông tin về cha mẹ) hoặc có nhiều chỗ gạch xóa sửa chữa, gây khó khăn cho việc số hóa và đảm bảo tính chính xác của dữ liệu.

Kết luận

Đề án "Thực hiện pháp luật về số hóa sổ hộ tịch trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh" cung cấp phân tích hệ thống về cơ sở lý luận, hành lang pháp lý và thực trạng triển khai số hóa sổ hộ tịch tại địa phương có quy mô dân số lớn nhất Việt Nam. Nghiên cứu xác định khoảng trống pháp luật và hạn chế kỹ thuật cụ thể trong quá trình vận hành thực tế, gồm vấn đề đồng bộ dữ liệu, hạn chế của phần mềm quản lý và sự thiếu đồng bộ giữa các văn bản hướng dẫn. Đề án đóng góp vào việc lấp khoảng trống nghiên cứu về thực hiện pháp luật số hóa hộ tịch gắn với thực tiễn TP. Hồ Chí Minh, một địa bàn có điều kiện đặc thù chưa được nghiên cứu trước đó, và cung cấp cơ sở thực tiễn cho việc hoàn thiện chính sách quản lý hộ tịch điện tử trong giai đoạn chuyển đổi số quốc gia.