Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống đê điều giữ vai trò huyết mạch trong việc bảo vệ an toàn tính mạng, tài sản và các vùng kinh tế trọng điểm trước hiểm họa thiên tai. Tại tỉnh Phú Thọ, địa phương có mạng lưới sông ngòi dày đặc với các nhánh sông Hồng, sông Đà, sông Lô và sông Thao, áp lực bảo vệ đê kè hàng năm là vô cùng lớn. Điển hình trong năm 2015, toàn tỉnh đã hứng chịu 18 đợt thiên tai, gây thiệt hại nghiêm trọng với 30 ngôi nhà bị sập đổ, 1.507 ngôi nhà bị tốc mái, 2.741,8 ha lúa màu hư hại và tổng giá trị thiệt hại ước tính lên đến 30,3 tỷ đồng. Để ứng phó với diễn biến thời tiết ngày càng cực đoan, công tác đầu tư xây dựng các công trình gia cố đê kè, kè chống sạt lở và cống dưới đê được triển khai với nguồn kinh phí lớn.

Trong giai đoạn 2011-2015, Ban Quản lý dự án Đê điều Phú Thọ được giao thực hiện 54 dự án với tổng mức đầu tư phê duyệt đạt 1.874 tỷ đồng, giá trị thực hiện ước đạt 868,01 tỷ đồng và vốn thu hút đạt 765 tỷ đồng. Tuy nhiên, quá trình thực thi bộc lộ nhiều điểm nghẽn về lập quy hoạch, sai lệch hồ sơ thiết kế, đội vốn đầu tư và kéo dài tiến độ thi công. Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng quản lý các dự án đê điều trong chu kỳ 2011-2015 từ góc độ chủ đầu tư, nhận diện các sai lệch về chi phí, chất lượng và thời gian, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị cho giai đoạn 2016-2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước, giảm thiểu rủi ro ngập lụt và bảo vệ an sinh cho hơn 1,3 triệu người dân trên địa bàn tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý dự án hiện đại, tích hợp mô hình tam giác quản lý dự án (Project Management Triangle) phản ánh mối quan hệ tương hỗ và ràng buộc chặt chẽ giữa ba yếu tố cốt lõi: thời gian, chi phí và chất lượng. Khi một biến số thay đổi, hai biến số còn lại bắt buộc phải điều chỉnh tương ứng để duy trì trạng thái cân bằng của công trình xây dựng. Song song với đó, lý thuyết vòng đời dự án (Project Life Cycle) được vận dụng để phân chia quá trình đầu tư xây dựng đê điều thành bốn giai đoạn kế tiếp: giai đoạn chuẩn bị đầu tư, giai đoạn thực hiện đầu tư, giai đoạn nghiệm thu bàn giao và giai đoạn bảo hành đưa vào khai thác sử dụng.

Hệ thống khung lý thuyết bao hàm bốn khái niệm then chốt:

  1. Dự án đầu tư xây dựng công trình đê điều: Tập hợp các đề xuất sử dụng vốn để gia cố, nâng cấp, tu bổ thân đê, kè lát mái và cống dưới đê nhằm phòng chống lũ lụt.
  2. Chủ đầu tư và đại diện chủ đầu tư: Cơ quan chịu trách nhiệm toàn diện trước pháp luật về quản lý nguồn vốn, lựa chọn nhà thầu và chất lượng công trình theo Quyết định số 151/QĐ-SNN ngày 25/03/2011 của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Phú Thọ.
  3. Quản lý chi phí và kỹ thuật giá trị đạt được (Earned Value Management): Phương pháp kiểm soát việc giải ngân vốn đầu tư công dựa trên định mức xây dựng và khối lượng nghiệm thu thực tế.
  4. Quản lý rủi ro thiên tai trong xây dựng thủy lợi: Quy trình nhận diện và kiểm soát các yếu tố bất khả kháng do mưa lũ, sạt lở địa chất và triều cường.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp đồng bộ phương pháp phân tích định tính và định lượng trên chuỗi dữ liệu thứ cấp và sơ cấp giai đoạn 2011-2015, định hướng đến năm 2020. Nguồn dữ liệu thứ cấp bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Luật Đê điều năm 2006, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, cùng các báo cáo tổng kết tài chính, hồ sơ quyết toán của 54 dự án và 255 gói thầu do Ban Quản lý dự án Đê điều Phú Thọ lưu trữ.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua kỹ thuật điều tra bằng bảng hỏi và phỏng vấn chuyên sâu. Cỡ mẫu nghiên cứu gồm 100 phiếu điều tra, được thực hiện từ ngày 10/04/2016 đến ngày 25/04/2016, đạt tỷ lệ phản hồi hợp lệ 100%. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng cho hai nhóm đối tượng: nhóm 1 gồm lãnh đạo, cán bộ kỹ thuật của Ban Quản lý dự án Đê điều Phú Thọ; nhóm 2 gồm các tổ chức, chính quyền địa phương và người dân sinh sống trực tiếp trong vùng hưởng lợi hoặc chịu tác động từ các dự án đê kè. Lý do lựa chọn phương pháp này nhằm đảm bảo tính khách quan, phản ánh chính xác mức độ hài lòng về chất lượng công trình và nhận diện trực tiếp những bất cập trong công tác giải phóng mặt bằng, quản lý thi công tại hiện trường. Toàn bộ dữ liệu sau khi làm sạch được phân tích thống kê mô tả, so sánh tỷ lệ phần trăm và tổng hợp ma trận đánh giá nguyên nhân thông qua phần mềm xử lý số liệu chuyên dụng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát và phân tích toàn diện 54 dự án tại Ban Quản lý dự án Đê điều Phú Thọ giai đoạn 2011-2015 đã chỉ ra bốn phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, cơ cấu nhân sự quản lý còn mất cân đối giữa tính chất chuyên trách và kiêm nhiệm. Đơn vị có tổng số 32 cán bộ, trong đó cán bộ có trình độ đại học trở lên chiếm 78,13% (25 người) và tỷ lệ cán bộ có trên 5 năm kinh nghiệm đạt 71,88% (23 người). Tuy nhiên, có tới 22 cán bộ làm việc theo chế độ kiêm nhiệm từ Chi cục Đê điều và Phòng chống lụt bão (chiếm 68,75%), chỉ có 10 cán bộ hợp đồng chuyên trách (chiếm 31,25%). Việc thiếu hụt nhân sự chuyên trách quản lý dự án độc lập đã làm giảm tính tập trung và hạn chế hiệu quả điều phối kỹ thuật hiện trường.

Thứ hai, công tác lựa chọn nhà thầu phụ thuộc áp đảo vào hình thức chỉ định thầu. Trong tổng số 238 gói thầu được thống kê chi tiết giai đoạn 2011-2015, có tới 203 gói thầu áp dụng chỉ định thầu (chiếm 85,29%), trong khi đấu thầu rộng rãi chỉ có 25 gói thầu (chiếm 10,50%), đấu thầu hạn chế 2 gói (chiếm 0,84%) và tự thực hiện 5 gói (chiếm 2,10%). Riêng năm 2012, tỷ lệ chỉ định thầu đạt đỉnh điểm với 95,45% (63/66 gói thầu). Sự hạn chế về tính cạnh tranh trong đấu thầu đã làm suy giảm cơ hội tiết kiệm ngân sách và tiềm ẩn rủi ro chọn phải nhà thầu thiếu năng lực thiết bị thi công thực tế.

Thứ ba, sai sót trong khâu khảo sát, thiết kế và dự toán diễn ra phổ biến. Nhiều dự án phải điều chỉnh thiết kế bản vẽ thi công hoặc cắt giảm quy mô do khảo sát địa chất thiếu chuẩn xác. Điển hình, dự án xử lý sạt lở đê tả Đà và đê tả, hữu ngòi Lạt tại huyện Thanh Sơn có tổng mức đầu tư ban đầu lên tới 248,042 tỷ đồng theo Quyết định số 3013/QĐ-UBND ngày 27/09/2011 đã phải cắt giảm mạnh quy mô do xác định vượt quá khả năng cân đối vốn ngân sách. Tương tự, dự án chống sạt lở bờ vở sông đê tả Đà và đê hữu Thao tại Tam Nông (quy mô 97,077 tỷ đồng) và dự án đê tả Đà huyện Thanh Thủy (quy mô 63,520 tỷ đồng) đều phát sinh sai lệch lớn về khối lượng bản vẽ thi công so với dự toán ban đầu.

Thứ tư, công tác kiểm soát chi phí và tiến độ thi công đối mặt nhiều rủi ro chậm trễ. Điển hình như dự án xử lý khẩn cấp sạt lở đê hữu Lô tại xã Chí Đám, huyện Đoan Hùng (tổng mức 6,709 tỷ đồng) đã phải điều chỉnh bổ sung phát sinh tới 2 lần qua các Quyết định 709/QĐ-SNN và 43/QĐ-SNN. Dự án xử lý khẩn cấp sạt lở bờ sông tả Thao tại thị trấn Lâm Thao (tổng mức 12,299 tỷ đồng) phải điều chỉnh tổng mức đầu tư do tài liệu khảo sát sai khác địa hình lòng sông thực tế.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu cho thấy sự đứt gãy giữa khâu khảo sát hiện trạng và năng lực thẩm định hồ sơ kỹ thuật. Việc dữ liệu có thể được mô tả trực quan qua biểu đồ tròn về cơ cấu gói thầu và bảng ma trận đối chiếu 6 dự án sai phạm điển hình sẽ làm nổi bật sự chênh lệch giữa chỉ định thầu và đấu thầu cạnh tranh. Nguyên nhân căn bản xuất phát từ tính chất đặc thù của công trình đê điều là xử lý sự cố cấp bách mùa mưa lũ, dẫn đến việc rút ngắn thời gian chuẩn bị hồ sơ khảo sát. Bên cạnh đó, năng lực của một số đơn vị tư vấn thiết kế còn yếu kém, chưa lường hết sự thay đổi dòng chảy phức tạp của hệ thống sông miền núi.

So sánh với các nghiên cứu tương tự trong lĩnh vực quản lý xây dựng cơ bản tại các tỉnh lân cận như Vĩnh Phúc hay ngành bưu chính viễn thông, tình trạng dàn trải nguồn vốn và sai lệch dự toán là bài toán chung. Tuy nhiên, tại Ban Quản lý dự án Đê điều Phú Thọ, mức độ ảnh hưởng nghiêm trọng hơn do tính mùa vụ khắt khe; chỉ cần chậm tiến độ thi công qua tháng 5 hàng năm là toàn bộ khối lượng đắp đất, kè đá chưa hoàn thiện sẽ bị nước lũ cuốn trôi, làm gia tăng tổn thất gấp nhiều lần so với các dự án xây dựng dân dụng thông thường.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực trạng, luận văn đề xuất bốn nhóm giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự án đê điều giai đoạn 2016-2020:

  1. Tăng cường quản lý chất lượng khảo sát và thẩm định thiết kế: Ban Quản lý dự án cần siết chặt quy trình nghiệm thu hồ sơ khảo sát địa hình, địa chất thủy văn; quy định trách nhiệm bồi thường đối với các đơn vị tư vấn để xảy ra sai số thiết kế. Mục tiêu hướng tới là giảm tỷ lệ dự án có sai lệch khối lượng thiết kế xuống dưới 3% trong giai đoạn 2016-2020.
  2. Đổi mới và minh bạch hóa công tác lựa chọn nhà thầu: Thực hiện chuyển dịch mạnh mẽ từ chỉ định thầu sang đấu thầu rộng rãi qua mạng theo đúng tinh thần Luật Đấu thầu; nâng tỷ lệ các gói thầu xây lắp thực hiện đấu thầu cạnh tranh lên trên 40% vào năm 2018 và đạt trên 60% vào năm 2020, tạo mức tiết kiệm ngân sách bình quân từ 5% đến 8% trên giá trị mỗi gói thầu.
  3. Nâng cao hiệu lực quản lý tiến độ và kiểm soát chi phí thi công: Áp dụng phương pháp sơ đồ mạng (AON, AOA) và hệ thống báo cáo nhật ký thi công hàng ngày nhằm kiểm soát đường găng tiến độ. Chủ đầu tư cần kiên quyết xử lý phạt hợp đồng đối với các nhà thầu thi công chậm trễ, phấn đấu 100% các công trình xung yếu phải hoàn thành vượt lũ trước ngày 15 tháng 5 hàng năm.
  4. Kiện toàn tổ chức bộ máy và phát triển nguồn nhân lực: Từng bước chuyển đổi mô hình từ ban quản lý kiêm nhiệm sang ban quản lý dự án chuyên trách chuyên nghiệp theo Nghị định của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng. Tiến hành chuẩn hóa chức danh, cử 100% cán bộ kỹ thuật tham gia các khóa đào tạo nâng cao chứng chỉ hành nghề quản lý dự án, quản lý đấu thầu và giám sát chất lượng trước năm 2018.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang giá trị ứng dụng cao cho bốn nhóm đối tượng:

  1. Ban Quản lý dự án đê điều và Chi cục Thủy lợi các tỉnh khu vực trung du, miền núi phía Bắc: Ứng dụng mô hình kiểm soát tiến độ thi công công trình vượt lũ và quy trình xử lý khẩn cấp sự cố sạt lở bờ sông.
  2. Lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Phú Thọ: Sử dụng làm tài liệu tham khảo chính sách để hoạch định kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, tối ưu hóa phân bổ nguồn vốn ngân sách cho 54 công trình phòng chống thiên tai.
  3. Các doanh nghiệp tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát và nhà thầu xây lắp thủy lợi: Nhận diện các nguyên nhân sai hỏng khối lượng bản vẽ thi công, rút kinh nghiệm trong công tác lập hồ sơ dự thầu và quản lý chất lượng hiện trường.
  4. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản trị dự án xây dựng: Làm tài liệu nghiên cứu tình huống thực tế (case study) về mối quan hệ giữa chi phí, thời gian và chất lượng trong quản trị dự án đầu tư công.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao hình thức chỉ định thầu lại chiếm tỷ trọng áp đảo tới 85,29% tại Ban Quản lý dự án Đê điều Phú Thọ giai đoạn 2011-2015? Nguyên nhân chủ yếu do phần lớn các công trình đê điều trên địa bàn tỉnh là các dự án xử lý sạt lở khẩn cấp nhằm ngăn chặn hiểm họa lũ lụt đe dọa trực tiếp tính mạng người dân. Cơ chế chỉ định thầu rút gọn được áp dụng để kịp thời đưa nhà thầu vào hiện trường xử lý mạch đùn, sạt lở kè trước mùa mưa bão theo quy định của pháp luật.

Việc khảo sát sai khác địa chất ảnh hưởng cụ thể như thế nào đến tổng mức đầu tư dự án? Khi số liệu khảo sát không chuẩn xác, thiết kế bản vẽ thi công sẽ không khớp với thực tế lòng sông biến đổi, buộc chủ đầu tư phải lập hồ sơ phát sinh bổ sung. Điển hình như dự án đê hữu Lô tại huyện Đoan Hùng đã phải bổ sung khối lượng và điều chỉnh quyết định phê duyệt tới 2 lần, làm kéo dài thời gian thi công thêm 6 tháng.

Mô hình Ban Quản lý dự án hoạt động kiêm nhiệm có những hạn chế gì nổi bật? Mô hình kiêm nhiệm với 22/32 cán bộ từ Chi cục Đê điều khiến nhân sự phải phân tán thời gian giữa nhiệm vụ quản lý nhà nước về phòng chống lụt bão và nhiệm vụ giám sát dự án xây dựng. Điều này làm giảm tính chuyên môn hóa sâu, thiếu sự theo dõi liên tục tại công trường và ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng hồ sơ nghiệm thu.

Biện pháp nào là cốt lõi để đảm bảo tiến độ thi công các công trình đê điều vượt lũ? Biện pháp cốt lõi là lập kế hoạch tiến độ chi tiết theo sơ đồ mạng, kiểm soát đường găng các hạng mục đắp đất thân đê và thả đá chân kè. Toàn bộ các công đoạn dưới mực nước báo động lũ phải được nghiệm thu hoàn thành dứt điểm trước ngày 15 tháng 5 hàng năm để tránh nguy cơ nước lũ cuốn trôi khối lượng thi công dở dang.

Nghiên cứu sử dụng cỡ mẫu 100 phiếu điều tra có đảm bảo độ tin cậy khoa học không? Cỡ mẫu 100 phiếu hoàn toàn đảm bảo tính đại diện cao vì được thực hiện bằng phương pháp chọn mẫu có chủ đích tập trung vào 100% cán bộ chuyên trách của đơn vị cùng các bên liên quan trực tiếp tại các địa bàn trọng điểm như Việt Trì, Tam Nông, Lâm Thao, Thanh Thủy, phản ánh đúng bản chất quản lý dự án tại địa phương.

Kết luận

  1. Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình đê điều từ góc độ chủ đầu tư, làm rõ mối quan hệ ràng buộc giữa ba biến số thời gian, chi phí và chất lượng.
  2. Đánh giá bức tranh thực trạng quản lý 54 dự án với tổng mức đầu tư 1.874 tỷ đồng tại Ban Quản lý dự án Đê điều Phú Thọ giai đoạn 2011-2015, chỉ rõ những tồn tại về tỷ lệ chỉ định thầu cao (85,29%) và sai số trong thiết kế dự toán.
  3. Xác định rõ nguyên nhân gốc rễ xuất phát từ mô hình tổ chức kiêm nhiệm (chiếm 68,75% nhân sự), áp lực xử lý thiên tai khẩn cấp và năng lực hạn chế của các đơn vị tư vấn khảo sát.
  4. Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá cho giai đoạn 2016-2020, trọng tâm là gia tăng tỷ lệ đấu thầu rộng rãi lên trên 40%, áp dụng sơ đồ mạng kiểm soát tiến độ vượt lũ và chuyển đổi sang ban quản lý chuyên nghiệp.
  5. Về lộ trình tiếp theo, đơn vị cần nhanh chóng hoàn thiện đề án vị trí việc làm trong năm 2016, tổ chức đào tạo chứng chỉ quản lý dự án chuẩn hóa cho đội ngũ kỹ sư trước năm 2018 nhằm nâng cao năng lực ứng phó thiên tai bền vững. Các cơ quan quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác các đề xuất trong tài liệu này để nâng cao hiệu quả đầu tư công cho hệ thống hạ tầng thủy lợi toàn quốc.