CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH Y TẾ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 1. Giới thiệu chung về quản lý đầu tư xây dựng công trình y tế theo phương thức đối tác công tư 1. Quản lý đầu tư xây dựng công trình y tế Quản lý đầu tư xây dựng (ĐTXD) công trình y tế bao gồm các hoạt động điều tiết mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý (chủ thể) đối với công trình (khách thể) hoặc giữa các chủ thể với nhau liên quan đến khách thể đảm bảo tính hiệu quả khi thực hiện dự án dưới sự ràng buộc về nguồn lực đầu tư. Các mối quan hệ này được xem xét trên nhiều khía cạnh khác nhau, như là quy mô, tính chất đầu tư xây dựng công trình (ĐTXDCT) (dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, B, C); nguồn vốn để ĐTXDCT (vốn ngân sách, vốn tín dụng, vốn đầu tư phát triển, hoặc các nguồn vốn khác) hoặc loại hình công trình (dân dụng, công nghiệp, hạ tầng kỹ thuật,.
Chủ thể quản lý ĐTXD (cơ quan, tổ chức): là các đơn vị có đủ thẩm quyền, chức năng quản lý ĐTXD đối với công trình. Tùy theo quy mô, tính chất và đặc điểm của công trình y tế mà chủ thể quản lý được phân cấp theo các đơn vị như sau: + Đơn vị quản lý ĐTXD cấp Bộ chuyên ngành (Bộ Y tế) quyết định đầu tư các dự án công trình y tế nhóm A, B, C. Bộ trưởng Bộ Y tế được uỷ quyền hoặc phân cấp quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, C cho cơ quan cấp dưới trực tiếp thực hiện (thông thường phụ thuộc vào nguồn vốn đầu tư hoặc cấp của công trình). + Đơn vị quản lý ĐTXD cấp thành phố là cấp quyết định đầu tư các dự án nhóm A, B, C.
Chủ tịch UBND thành phố Hà Nội uỷ quyền hoặc phân cấp quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, C cho cơ quan cấp dưới trực tiếp thực hiện, như thông qua các Ban QLDA hoặc đơn vị ở cấp địa phương (UBND Quận, Huyện hoặc Sở chuyên ngành) làm chủ đầu tư thực hiện dự án. + Đơn vị quản lý ĐTXD cấp địa phương (UBND Quận, Huyện hoặc Sở chuyên ngành): thực hiện chức năng chủ đầu tư hoặc được ủy quyền chủ đầu tư trong công tác quản lý ĐTXDCT bệnh viện thuộc nguồn vốn của thành phố, Trung ương hoặc 10 nguồn vốn khác theo quy định của pháp luật. Trong nhiều trường hợp, đơn vị cấp địa phương thành lập các Ban QLDA hoặc thuê tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện năng lực để thực hiện công việc quản lý ĐTXDCT. + Nhà đầu tư: thực hiện công tác quản lý ĐTXDCT y tế theo đặc điểm nguồn vốn đầu tư.
Hiện nay, các quy định pháp lý cho phép nhà đầu tư (công ty/doanh nghiệp) thực hiện dự án ĐTXDCT y tế theo hình thức BOT, BTO,. sau đó quản lý, khai thác sử dụng công trình trong suốt thời gian của dự án hoặc quản lý, vận hành các công trình được xây dựng bởi nguồn vốn Nhà nước. Việc quản lý ĐTXDCT được thực hiện trên cơ sở năng lực và các điều khoản thỏa thuận giữa nhà đầu tư và cơ quan QLNN. Khách thể (công trình y tế): Bệnh viện là một trong những công trình y tế quan trọng bởi nó là nền tảng cho các hoạt động khám chữa bệnh cho người dân, đảm bảo yếu tố an sinh xã hội.
Các công trình bệnh viện được ĐTXD các khoa khám, chữa bệnh và thiết bị y tế hiện đại, đồng bộ sẽ đảm bảo việc chăm sóc sức khỏe của người dân, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Việc phân loại, phân cấp công trình bệnh viện phụ thuộc vào mục tiêu và tính chất quản lý công trình. Trên khía cạnh quản lý hoạt động ĐTXDCT xây dựng, Thông tư số 06/2021/TT-BXD đã quy định công trình y tế bao gồm 2 loại [4]: Bảng 1.1: Phân cấp công trình y tế [4] Tiêu Cấp công trình Công trình y tế chí Đặc biệt I II III IV Bệnh viện đa khoa, bệnh Tổng số viện chuyên khoa từ trung giường ương đến địa phương (Bệnh > 1.000 250÷ < 500 < 250 bệnh viện trung ương không thấp lưu trú hơn cấp I) Trung tâm thí nghiệm an Cấp độ cấp toàn sinh học (Cấp độ an an toàn độ 1 cấp độ 4 cấp độ 3 toàn sinh học xác định theo sinh và cấp quy định của ngành y tế) học độ 2 11 Bệnh viện đóng một vai trò quan trọng trong công tác khám chữa bệnh vì bệnh viện có thầy thuốc giỏi, có trang thiết bị, máy móc hiện đại nên có thể thực hiện được công tác khám, chẩn đoán và điều trị bệnh tốt nhất. Bên cạnh đó, bệnh viện còn là trung tâm giảng dạy y học và nghiên cứu.
Bệnh viện không tách rời, biệt lập và bó hẹp trong công tác chăm sóc sức khỏe nói chung mà còn đảm nhiệm chức năng rộng lớn, gắn bó hài hoà lĩnh vực chăm sóc sức khỏe và xã hội. Do vậy, việc quản lý ĐTXDCT bệnh viện không chỉ đơn thuần nhìn nhận dưới góc độ xây dựng công trình mà phải xét đến cả yếu tố quản lý, vận hành theo đặc thù của ngành y tế. Phương thức đối tác công tư trong lĩnh vực y tế Sự hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân trong việc ĐTXDCT để cung cấp các dịch vụ công cho xã hội được xuất hiện từ những năm 63 trước công nguyên, khi Hoàng đế Caesar Augustus thuộc đế chế La Mã đã hợp tác với bộ tộc Salassi trong việc quản lý, vận hành tuyến đường đèo Saint Bernhard [97]. Thời điểm đó, Hoàng đế Caesar Augustus cho phép bộ tộc Salassi được quyền thu phí đi lại của những người qua đèo nhưng phải có trách nhiệm quản lý, duy trì sự thông suốt và hướng dẫn người dân đi qua tuyến đường.
Bên cạnh đó, theo ghi chép của các nhà sử học Hy Lạp, bộ tộc Salassi không phải là ví dụ duy nhất về sự tham gia của tư nhân vào dịch vụ công cộng mà các hoàng đế giai đoạn đó thường cho phép một số bộ tộc được quyền xây dựng các công trình như đền thờ, thư viện, hệ thống thủy nông nhằm đổi lại các đặc quyền kinh tế khác. Thuật ngữ “đối tác công tư” hay thường gọi là hợp tác công tư, được chính thức bắt nguồn tại Mỹ khi khu vực Nhà nước và khu vực Tư nhân cùng hợp tác trong lĩnh vực giáo dục từ những năm 1950 [112]. Sau đó, PPP được áp dụng thêm trong lĩnh vực dịch vụ đô thị và đến thập niên 1960 thì được mở rộng đối với các dự án quy hoạch cải tạo các công trình đô thị. Đến những năm 1980, PPP dần được phổ biến ở nhiều nước trên thế giới và được hiểu chung là sự hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân để cùng xây dựng CSHT hoặc cung cấp các dịch vụ xã hội.
Hiện nay ở Việt Nam, văn bản pháp luật đã thống nhất cách gọi hình thức này là “phương thức đối tác công tư” [35]. 12 Theo tổng kết của Ngân hàng thế giới - World Bank (2020), phương thức PPP trong lĩnh vực y tế đã được áp dụng phổ biến tại các quốc gia phát triển, cũng như các nước có thu nhập trung bình thấp. Thông thường, PPP trong lĩnh vực y tế sẽ tùy thuộc vào từng giai đoạn hoặc chức năng của dự án như là: thiết kế, xây dựng, tài chính, bảo trì, vận hành, cung cấp dịch vụ y tế. Tùy theo vai trò và trách nhiệm mà khu vực tư nhân đảm nhận, hình thức PPP trong lĩnh vực y tế có thể được phân thành năm loại hình chính [36]: (i) PPP dịch vụ quản lý thiết bị (ii) PPP dịch vụ quản lý và vận hành (O&M) (iii) PPP dịch vụ chuyên khoa (vi) PPP cơ sở vật chất và (v) PPP tích hợp.1: Phương thức PPP phổ biến trong lĩnh vực y tế [36] Trong lĩnh vực y tế có nhiều loại hình PPP khác nhau, mỗi loại có ưu điểm và nhược điểm nhất định và được áp dụng tùy thuộc vào đặc điểm của dự án.
Kết quả nghiên cứu của WB cho thấy ngay cả ở các nước phát triển, việc quản lý ĐTXD theo phương thức PPP trong lĩnh vực y tế vẫn là một nhiệm vụ thách thức, khó khăn [36]. Tại Việt Nam, phương thức PPP dịch vụ quản lý thiết bị được áp dụng khá phổ biến, dễ dàng nhận biết so với các phương thức khác, tuy nhiên không được chính thức được thừa nhận tại các VBPL trong thực tế do đây là hình thức phát triển tự phát, dựa trên sự thiếu thốn cơ sở vật chất, thiết bị y tế tại các cơ sở công lập. PPP dịch vụ quản lý thiết bị Trong mô hình dịch vụ quản lý thiết bị, các nhà đầu tư tư nhân sẽ cung cấp và 13 quản lý thiết bị y tế cần thiết cho hoạt động của cơ sở y tế công lập. Quy trình bao gồm mua sắm, giao nhận, lắp đặt, vận hành thử, đào tạo người dùng, quản lý tài sản, xử lý sự cố, bảo trì, giám sát hiệu suất, thay thế và thanh lý.
PPP quản lý thiết bị đảm bảo các bệnh viện công có khả năng tiếp cận với các thiết bị y tế hiện đại trong khoảng thời gian đã thỏa thuận, song song với việc Chính phủ thực hiện các khoản thanh toán thường xuyên, định kỳ dựa trên các thông số hiệu suất đã thỏa thuận. Hợp đồng quản lý thiết bị cho phép khu vực công chuyển các rủi ro về công nghệ, vận hành và tài chính sang khu vực tư nhân. Ngoài ra, cơ chế này cũng tăng cường độ tin cậy và tính bền vững của thiết bị. Tuy nhiên, hợp đồng PPP quản lý thiết bị có một số hạn chế nhất định.
Đối tác tư nhân chỉ chịu trách nhiệm đảm bảo rằng thiết bị hoạt động. Không có gì đảm bảo rằng thiết bị sẽ được khai thác hiệu quả nếu như khu vực công (bệnh viện) không tiến hành phân tích khảo sát về nhu cầu khám chữa bệnh, cơ sở hạ tầng cần thiết, sự có mặt của các chuyên gia y tế và cơ chế chuyển tuyến bệnh nhân. Do đó, cần phải có hệ thống thông tin bệnh viện để theo dõi hiệu quả sử dụng trang thiết bị. PPP quản lý thiết bị được áp dụng khá phổ biến ở Anh, các nước châu Âu, ở các nước đang phát triển và đã mang lại một số kết quả tích cực ban đầu.
PPP dịch vụ quản lý và vận hành Trong mô hình PPP dịch vụ quản lý và vận hành (O&M), đối tác tư nhân được ký hợp đồng vận hành và quản lý bệnh viện, cơ sở y tế hoặc mạng lưới y tế và được chi trả phí quản lý cho dịch vụ này.