Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm đầu tư Có rất nhiều quan niệm về đầu tư, nhưng hiểu theo cách chung nhất, theo nghĩa rộng: “Đầu tư là quá trình hy sinh các nguồn lực ở thời điểm hiện tại nhằm mục đích thu được những kết quả lớn hơn trong tương lai” [31-trang 28].
Nguồn lực bỏ ra có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là tài sản vật chất khác hoặc sức lao động. Sự biểu hiện bằng tiền tất cả các nguồn lực đã bỏ ra trên đây gọi là vốn đầu tư. Trên góc độ kinh tế, đầu tư kinh tế là sự hy sinh giá trị hiện tại gắn với việc tạo ra các tài sản mới cho nền kinh tế quốc dân của một nước, hoặc một địa phương. Theo Luật Đầu tư, tại Điều 3, khái niệm đầu tư được hiểu là: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản rồi tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan” [29-trang 22].
Những kết quả của đầu tư đem lại là sự tăng thêm tài sản tài chính (tiền vốn), tài sản vật chất (nhà máy, đường xá, của cải vật chất khác), tài sản trí tuệ (trình độ văn hoá, chuyên môn, khoa học kỹ thuật,. của người dân). Các kết quả đã đạt được của đầu tư đem lại góp phần tăng thêm năng lực sản xuất của xã hội. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các tài sản cố định [23-trang 35].
5 Đầu tư XDCB là một loại hình đầu tư nói chung, trong đó mục đích bỏ vốn được xác định và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm XDCB. Đó là cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế - xã hội như các nhà máy, hệ thống giao thông, công trình thuỷ lợi, trường học, bệnh viện… Vậy đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. ĐTXDCB trong nền kinh tế quốc dân có thể được thực hiện thông qua nhiều hình thức: xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế. Dưới góc độ vốn thì đầu tư XDCB là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư, bao gồm: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán.
Như vậy, Đầu tư XDCB được hiểu là việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định. Phân loại đầu tư XDCB từ vốn NSNN Nếu xét theo góc độ các kênh huy động: có vốn ĐTXDCB từ nguồn NSNN và vốn ĐTXDCB ngoài NSNN: Vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN là các hoạt động ĐTXDCB sử dụng nguồn vốn do NSNN đảm bảo chi trả. Vốn XDCB ngoài NSNN là hoạt động ĐT XDCB sử dụng các nguồn vốn ngoài NSNN để chi trả, như vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn vay các Ngân hàng thương mại, vốn đầu tư của các Doanh nghiệp, vốn đầu tư khu vực dân cư, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài [23-trang 41]. Để quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN, cần thiết phải phân loại nguồn vốn này.
Có nhiều cách phân loại phụ thuộc vào yêu cầu, mục tiêu quản lý của từng loại nguồn vốn và các tiêu chí phân loại khác nhau. Cụ thể một số cách phân loại như sau: 6 Phân loại theo tính chất công việc của hoạt động XDCB: XDCB được hình thành dựa trên vốn NSNN và được phân thành chi phí xây lắp, chi phí thiết bị và chi khác. Trong đó, chi phí xây lắp và thiết bị chiếm tỷ trọng chủ yếu. Đầu tư XDCB tập trung của NSNN bao gồm: Vốn XDCB tập trung, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư, vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu.
Phân loại theo nhóm đầu tư XDCB từ vốn NSNN dành cho chương trình mục tiêu đặc biệt như: Chương trình MTQG Nông thôn mới; Chương trình đầu tư cho xã nghèo đặc biệt khó khăn (Chương trình 30a); Chương trình định canh, định cư; [Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi (Chương trình 135)];… Phân loại theo nhóm vốn đầu tư theo cơ chế đặc thù như đầu tư cho các công trình an ninh quốc phòng, công trình khẩn cấp (phòng chống bão lũ), công trình tạm. Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước Trong nền kinh tế quốc dân, đầu tư XDCB từ vốn NSNN có vai trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội [23-trang 48]. Vai trò đó thể hiện trên các mặt sau: Một là, góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội. Bằng việc cung cấp những dịch vụ công cộng như hạ tầng kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng… mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc không được đầu tư, các dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN được triển khai ở các lĩnh vực, vị trí quan trọng, then chốt nhằm đảm bảo cho kinh tế - xã hội phát triển ổn định.
Hai là, các dự án ĐT XDCB bằng nguồn vốn NSNN là những dự án chủ yếu nhằm xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng vật chất, tạo điều kiện thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh. Vốn ĐTXDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc 7 chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hoá và phân công lao động xã hội. Chẳng hạn, để chuyển dịch mạnh cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đến năm 2020, Đảng và Nhà nước tập trung vốn đầu tư vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm, mũi nhọn như công nghiệp dầu khí, hàng không, hàng hải, đặc biệt là giao thông đường bộ, đường sắt, cao tốc, đầu tư vào một số ngành công nghệ cao… Thông qua việc phát triển kết cấu hạ tầng để tạo lập môi trường thuận lợi, tạo sự lan tỏa đầu tư và phát triển kinh doanh, thúc đẩy phát triển xã hội. Ba là, VĐTXDCB từ NSNN định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế.
Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành, lĩnh vực có tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế. Thông qua ĐTXDCB vào các ngành, lĩnh vực quan trọng, VĐT từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển KT - XH. Trên thực tế, gắn với việc phát triển hệ thống điện, đường giao thông là sự phát triển mạnh mẽ của các khu công nghiệp, thương mại, các cơ sở kinh doanh và dân cư. Vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN các tác dụng như là vốn mồi thu hút các nguồn lực trong và ngoài nước cho đầu tư phát triển.
Chẳng hạn kết cấu hạ tầng phát triển hoàn chỉnh sẽ tạo khả năng thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước vào các lĩnh vực công nghiệp, văn hoá, giáo dục, y tế, du lịch… Bốn là, có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa. Thông qua việc đầu tư các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho vùng sâu, vùng xa vùng đặc biệt khó khăn, cho các huyện nghèo,… đã giúp cho các vùng này có điều kiện phát triển kết cấu hạ tầng, giao thông thuận lợi, nâng cao dân trí, tạo điều kiện phát triển tiềm năng kinh tế của từng 8 vùng. Thông qua các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, Nhà nước có thể điều chỉnh tạo điều kiện cho ngành nghề, lĩnh vực này mở rộng, phát triển hoặc hạn chế các ngành nghề, lĩnh vực khác không có lợi. Năm là, các dự án ĐT XDCB bằng nguồn vốn NSNN tác động đến tổng cung và tổng cầu trong nền kinh tế.
Về tổng cầu, đầu tư là một yếu tố chiếm tỷ trọng lớn trong tổng cầu của toàn bộ nền kinh tế. Theo số liệu của Ngân hàng thế giới, đầu tư thường chiếm khoảng 24 - 28% trong cơ cấu tổng cầu của tất cả các nước trên thế giới. Đối với tổng cầu, tác động của đầu tư là ngắn hạn. Về tổng cung, khi các dự án đầu tư phát huy tác dụng, có năng lực mới đi vào hoạt động thì tổng cung, đặc biệt là tổng cung dài hạn tăng lên, kéo theo sản lượng tiềm năng tăng và do đó, giá cả sản phẩm giảm.
Sản lượng tăng, giá cả giảm cho phép tiêu dùng tăng. Tăng tiêu dùng sẽ kích thích sản xuất tăng hơn nữa. Sản xuất phát triển là nguồn gốc để tăng tích lũy, phát triển kinh tế xã hội, tăng thu nhập cho người lao động, nâng cao đời sống cho mọi thành viên trong xã hội. Sáu là, các dự án ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN có tác động hai mặt đến sự ổn định kinh tế.
Các dự án ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN đã tạo tiền đề cho tăng trưởng và phát triển nền kinh tế, làm chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phân bổ hợp lý các nguồn lực sản xuất, đẩy nhanh tốc độ phát triển lực lượng sản xuất. Đồng thời, lực lượng sản xuất phát triển đã tạo tiền đề để củng cố quan hệ sản xuất.