CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁT TRIỂN NĂNG LỰC QUẢN TRỊ NHÀ TRƯỜNG CHO HIỆU TRƯỞNG TRƯỜNG TRUNG HỌC PHỔ THÔNG CÔNG LẬP TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TRONG BỐI CẢNH ĐỔI MỚI GIÁO DỤC 1. Tổng quan vấn đề nghiên cứu 1. Nghiên cứu về trường phổ thông công lập tự chủ tài chính Ở nước ngoài có những nghiên cứu điển hình như sau: Trong cuốn sách “SABER School Autonomy and Accountability” của nhóm tác giả Wermke & Hostfalt (2014) [59] đã đề cập đến Mô hình nhà trường tự chủ (SAA - School Autonomy & Accountability) của SABER (SABER-Sytems Approach For Better Education Results - Tiếp cận hệ thống hướng đến đổi mới giáo dục, Ngân hàng thế giới - World Bank) đã đề xuất 5 giải pháp chính sách: 1) Tăng quyền tự chủ trong lập dự toán và quản lý ngân sách của nhà trường; 2) Tăng mức độ tự chủ trong quản lý nhân sự; 3) Nâng cao vai trò của hội đồng trường trong điều hành các hoạt động của nhà trường; 4) Tăng cường hoạt động đánh giá nhà trường và đánh giá giáo viên; và 5) Tăng cường trách nhiệm của các bên liên quan [6]. Mô hình quản lý dựa vào nhà trường là đề xuất dựa trên lập luận cho rằng: thay vì thông qua tác động lâu dài từ phía chính sách của chính phủ, cần có giải pháp mang tính tức thời hơn, hướng đến sự phân quyền và trao quyền mạnh mẽ hơn cho các cơ sở giáo dục để các quyết định được đưa ra nhanh chóng và đáp ứng kịp thời các đòi hỏi của bối cảnh xã hội.
Nhà trường cần có nhiều quyền quyết định hơn để điều chỉnh các hoạt động đáp ứng nhu cầu của người học, phụ huynh học sinh và cộng đồng xã hội. Tuy nhiên SABER cho rằng, chỉ tăng quyền tự chủ là chưa đủ, cần tăng cường hoạt động đánh giá nhà trường, đánh giá giáo viên và tăng cường trách nhiệm giải trình của nhà trường. Theo đó, khung tiêu chí đánh giá mức độ tự chủ của trường học theo mô hình AAA của quản lý dựa vào nhà trường (SABER SAA) đã đề xuất nội dung tự chủ theo khung mô hình Tự chủ - Đánh giá - Trách nhiệm giải trình AAA (Autonomy, Assessment, Accountablity). [58] Theo SABER SAA, một nhà trường tự chủ khi có quyền quyết định và giải trình trách nhiệm trên 5 phương diện: 1) Tự chủ trong lập kế hoạch và quản lý ngân sách nhà trường; 2) Tự chủ trong quản lý nhân sự; 3) Vai trò của hội đồng trường Tự chủ Quyết định dựa trên điều kiện cụ thể Đánh giá Đo lường hiệu quả giáo dục 11 Trách nhiệm Đảm bảo thực hiện nhiệm vụ của nhà trường Hệ thống thông tin quản lý Hội đồng trường Chất lượng giáo viên 11 trong quản trị nhà trường (tham gia); 4) Đánh giá của trường và học sinh; 5) Trách nhiệm của nhà trường.
Nội dung tự chủ trong lập kế hoạch và quản lý của ngân sách nhà trường bao gồm các thẩm quyền pháp lý được trao đối với quản lý ngân sách hoạt động, quản lý tiền lương của nhân viên không giảng dạy, quản lý tiền lương giáo viên, gây quỹ bổ sung cho trường, lập kế hoạch và sử dụng ngân sách. Nội dung tự chủ trong nhân sự bao gồm: tự chủ trong việc bổ nhiệm giáo viên và quyết định phân công nhiệm vụ cho giáo viên, tự chủ trong các quyết định bổ nhiệm và phân công nhiệm vụ cho nhân viên, tự chủ trong các quyết định bổ nhiệm và phân công việc vụ cho hiệu trưởng của trường. Ở nước ngoài, trong khái niệm nhà trường tự chủ tài chính bao gồm quyền tự chủ giáo viên, điển hình là những nghiên cứu: Trong giáo dục, khái niệm tự chủ tài chính đã được tác giả Mugnus Frostenson nghiên cứu trong cuốn sách: “Three forms of professional autonomy: deprofessionalisation of teachers in a new light” (Ba hình thức tự chủ nghề nghiệp: phi chuyên nghiệp hóa giáo viên trong bối cảnh mới) đã phân tích khái niệm quyền tự chủ theo ba lĩnh vực: 1) Lĩnh vực chuyên môn - đề cập tới quyền tự chủ như đặc điểm của giáo viên với tư cách là nhóm chuyên môn; 2) Lĩnh vực tổ chức - nhấn mạnh đến quyền tự chủ của tổ chức nhà trường, bao gồm hiệu trưởng và tập thể đội ngũ giảng dạy; và 3) Lĩnh vực cá nhân - đề cấp tới quyền tự chủ của cá nhân giáo viên [51]. Mugnus Frostenson đồng thời cũng cho rằng tự chủ tài chính giúp nhà trường chủ động hơn trong việc huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính phục vụ cho hoạt động dạy và học.
Thay vì chỉ trông chờ vào nguồn ngân sách cấp phát hạn hẹp từ Nhà nước, nhà trường có thể linh hoạt khai thác các nguồn thu hợp pháp khác để tăng cường đầu tư cho cơ sở vật chất, trang thiết bị dạy học và nâng cao thu nhập cho giáo viên. Nhóm tác giả Wermke & Hostfalt (2014) [59] trong cuốn sách: “School Autonomy and Accountability” (Tự chủ và trách nhiệm giải trình của nhà trường phổ thông), đã phân tích khi áp dụng vào thực tiễn giáo dục, lấy ví dụ tự chủ ở cấp độ nhà trường đã cho thấy các khía cạnh phức tạp của khái niệm này. Nhà trường là một hệ thống xã hội phức tạp trong đó có nhiều chủ thể vận hành ở vai trò khác 12 nhau và phạm vi hoạt động của mỗi người có thể ảnh hưởng đến khả năng ra quyết định của người khác. Vấn đề ai trong cộng đồng trường học có thể sở hữu quyền tự chủ (ví dụ giáo viên, hiệu trưởng hoặc người học) đã có những ứng dụng cơ bản cho cách thức vận hành của nhà trường.
Nếu xem xét quyền tự chủ của giáo viên kĩ hơn, có thể nhận thấy quyền tự chủ của giáo viên thường được hiểu theo hai khái niệm ràng buộc và tự do [58]. Nói cách khác, quyền tự chủ của giáo viên luôn bị ràng buộc. Vì vậy, quyền tự chủ của giáo viên cần được phân biệt với các hình thức tự chủ khác như quyền tự chủ trường học hoặc địa phương. Đồng thời Wermke & Hostfalt (2014) cho rằng, tự chủ tài chính thúc đẩy tinh thần tự chịu trách nhiệm của nhà trường.
Khi tự quyết định việc chi tiêu, nhà trường sẽ cân nhắc kỹ lưỡng và chỉ đầu tư vào những nhu cầu thiết yếu, hiệu quả nhất, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, hạn chế lãng phí. Trong khi đó, nhóm tác giả như Welch, Mathew (2011) đã công bố bài viết "Eight-year study and charter legitimacy" trên Tạp chí Journal of Education [58] đề cập đến thực tế phong trào Friskola ở Thụy Điển 5 hoặc phong trào Academies ở Anh cho thấy việc tăng quyền tự chủ cho trường học không tự động tăng phạm vi hoạt động cho giáo viên. Gần dây, sự thành công của Phần Lan trong kì thi PISA đã được giải thích phần nào thông qua lực lượng giáo dục có quyền tự chủ cao (Lopez, 2012; Stenla, 2011). Thêm vào đó, tự chủ tài chính tạo điều kiện để nhà trường thu hút nhân tài.
Khi có nguồn thu và quyền chi tiêu, nhà trường có thể đưa ra các chính sách ưu đãi hấp dẫn để thu hút giáo viên giỏi về công tác, từ đó giúp nâng cao chất lượng đội ngũ giáo viên của nhà trường. Nhóm tác giả như: Mintrom, Michael; Sandra Vergari (1997) [47] đã có bài viết "Political Factors Shaping Charter School Laws" đã thảo luận về quyền tự chủ nhà trường trong mối quan hệ với quyền tự trị nhà trường, mặt khác liên quan tới quyền tự chủ của giáo viên và học sinh. Điểm nổi bật trong nghiên cứu này là đóng góp của tác giả về mặt khái niệm - sự khác biệt và tương tác qua lại giữa quyền tự chủ nhà trường, quyền tự chủ của giáo viên và quyền tự chủ của người học. “Trong quy trình sư phạm - được coi là một quy trình biện chứng giữa phương tiện của quyền tự chủ và quyền tự trị, kết quả tất yếu của bản chất tự chủ của người học là quyền tự chủ của giáo viên.
Nói cách khác, để có quyền tự chủ của học sinh thì tất yếu phải có quyền tự chủ của giáo viên. Mặc khác bản thân sự tự do của giáo viên 13 gắn liền với quyền tự chủ của tổ chức trong một hệ thống giáo dục nhất định (Heinrich, 2015) [54]. Tuy nhiên Heinrich (2015) cũng đi đến kết luận rằng, tự chủ tài chính đòi hỏi nhà trường phải tự tìm kiếm các nguồn thu hợp pháp để bù đắp cho nguồn ngân sách nhà nước không còn được cấp. Tuy nhiên, cần có cơ chế giám sát việc quản lý và sử dụng ngân sách của nhà trường để đảm bảo công khai, minh bạch.
Ở trong nước đã có nhiều nghiên cứu về nhà trường công lập tự chủ tài chính như sau: Tác giả Chu Cẩm Thơ trong công trình nghiên cứu đề tài cấp Bộ “Nghiên cứu mô hình trường THPT công lập tự chủ” [4] đã phân tích mô hình quản lý giáo dục theo phương thức tăng cường phân cấp và phân quyền cho nhà trường, tạo ra trường học tự chủ. Mô hình này yêu cầu sự phân quyền và tham gia của đông đảo trong quá trình ra quyết định, dựa trên quan hệ cung-cầu trong giáo dục. Tác giả tập trung phân tích các trường THPT công lập và xây dựng mô hình trường THPT công lập tự chủ để đáp ứng đổi mới giáo dục Việt Nam, thực hiện các quy định pháp lý về trao quyền tự chủ cho nhà trường và tăng cường tính hướng dẫn cho lãnh đạo các nhà trường trong tổ chức bộ máy và vận hành nhà trường. Mô hình trường công lập tự chủ cần dựa trên lí thuyết quản lý dựa trên nhà trường, bám vào các nguyên lý quản lý như đa hướng đồng quy, trao quyền cho cơ sở và tập trung quyền lực, hệ thống tự quản và hệ thống chấp hành, phát huy tính tích cực chủ động của con người và chấp hành theo quy định chặt chẽ của tổ chức.
Mô hình này cũng phải giải quyết được mối quan hệ giữa quyền tự chủ của nhà trường, giáo viên và người học và tính đến cả khía cạnh quản lý nhà nước trong việc thúc đẩy mô hình trường học tự chủ trong thực tiễn. Tác giả Nguyễn Đức Thắng trong bài viết trên Tạp chí Giáo dục [17] đã phân tích thách thức đối với việc đa dạng hóa nguồn tài chính và đổi mới quản lý tài chính tại các trường THPT công lập trên địa bàn tỉnh Sóc Trăng. Thực tế, thanh tra công tác quản lý tài chính của các trường THPT trên địa bàn đã chỉ ra nhiều hạn chế trong công tác quản lý tài chính, cả về khía cạnh khách quan và chủ quan.