Tổng quan nghiên cứu

Tính đến ngày 1 tháng 7 năm 2010, thời điểm Luật Doanh nghiệp 2005 chính thức hết thời hạn chuyển đổi các doanh nghiệp nhà nước, nền kinh tế Việt Nam với quy mô trên 80 triệu dân đã ghi nhận sự hình thành của 12 tập đoàn kinh tế nhà nước thí điểm. Tổng quy mô vốn chủ sở hữu của các tập đoàn và tổng công ty nhà nước trong giai đoạn này đạt khoảng 540.701 tỷ đồng, ghi nhận mức tăng trưởng 11,75% so với năm 2009. Tuy nhiên, hiệu quả vận hành thực tế lại bộc lộ những khoảng cách lớn so với kỳ vọng khi tỷ suất lợi nhuận trước thuế trên vốn chủ sở hữu bình quân chỉ đạt khoảng 13,1%, thấp hơn mức lãi suất cho vay thương mại phổ biến thời điểm đó, và có tới 80% tổng lợi nhuận toàn khối chỉ tập trung vào 4 tập đoàn nòng cốt.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ mâu thuẫn sâu sắc giữa yêu cầu tích tụ, tập trung nguồn lực kinh tế để gia tăng sức cạnh tranh quốc tế với thực trạng khung khổ pháp lý điều chỉnh mô hình này còn lỏng lẻo, phân tán và thiếu tính đồng bộ. Mục tiêu cụ thể của đề tài là làm sáng tỏ bản chất pháp lý của tập đoàn kinh tế nhà nước, rà soát toàn diện hệ thống quy phạm từ Quyết định 91/TTg năm 1994 đến Nghị định 101/2009/NĐ-CP, phân tích những bất cập trong tổ chức và quản lý tài chính, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp thể chế hoàn chỉnh.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào không gian pháp lý và thực tiễn hoạt động của 12 tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam trong giai đoạn thí điểm kéo dài 17 năm từ 1994 đến 2011. Ý nghĩa của luận văn thể hiện rõ nét qua việc cung cấp cơ sở khoa học để tái cấu trúc khối tài sản công quy mô hàng trăm nghìn tỷ đồng, bảo đảm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước và nâng cao năng lực hội nhập kinh tế toàn cầu sau khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Khung lý thuyết của luận văn được xây dựng trên nền tảng phương pháp luận triết học Mác - Lênin về quy luật tích tụ và tập trung tư bản, kết hợp với lý luận hiện đại về Nhà nước và Pháp luật trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Luận văn tiếp cận cấu trúc tập đoàn kinh tế thông qua 3 mô hình liên kết kinh tế kinh điển: liên kết theo chiều dọc (tích hợp ngược và tích hợp xuôi trong chuỗi giá trị), liên kết theo chiều ngang (tận dụng mạng lưới phân phối và đa dạng hóa sản phẩm) và liên kết hỗn hợp đa ngành.

Mô hình nghiên cứu phân tích mối quan hệ giữa các chủ thể trong tập đoàn theo cấu trúc 3 tầng nấc: công ty mẹ (doanh nghiệp cấp 1 nắm giữ 100% vốn hoặc quyền chi phối), công ty con (doanh nghiệp cấp 2 do doanh nghiệp cấp 1 kiểm soát) và các công ty liên kết, công ty cháu cấp 3. Luận văn chuẩn hóa và vận dụng 4 khái niệm pháp lý then chốt gồm: tư cách pháp nhân kinh tế độc lập, quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với phần vốn đầu tư, cơ chế điều hành theo chuỗi liên kết tài chính, và sự phân lập giữa chức năng quản lý hành chính nhà nước với quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp. Theo các nghiên cứu kinh tế học thể chế, việc thiết lập cấu trúc công ty mẹ - công ty con chuẩn mực có thể tối ưu hóa từ 15% đến 25% chi phí giao dịch nội bộ, nhưng đòi hỏi phải có cơ chế kiểm soát minh bạch trên 50% các giao dịch chuyển vốn nội khối nhằm phòng ngừa rủi ro thất thoát.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu chuyên ngành luật học kết hợp kinh tế học thể chế, bao gồm phương pháp phân tích quy phạm pháp luật, phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp so sánh luật học, phương pháp thống kê mô tả và phân tích tình huống thực tiễn. Nguồn dữ liệu thứ cấp được khai thác toàn diện từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ từ năm 1994 đến 2011, cùng các báo cáo tài chính chính thức của Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển Doanh nghiệp.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn bộ 12 tập đoàn kinh tế nhà nước thí điểm thành lập tính đến năm 2010 (bao gồm Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam, Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam, Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam, Tập đoàn Dệt May Việt Nam, Tập đoàn Hóa chất Việt Nam, Tập đoàn Viễn thông Quân đội, Tập đoàn Bảo Việt, Tập đoàn Phát triển Nhà và Đô thị Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Xây dựng Việt Nam) và 18 tổng công ty nhà nước quy mô lớn được thành lập theo Quyết định 91/TTg. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) đối với toàn bộ các tập đoàn thí điểm được lựa chọn nhằm bảo đảm tính đại diện tuyệt đối, phản ánh chính xác bức tranh thể chế và dữ liệu tài chính của khu vực kinh tế nhà nước trong suốt trục thời gian nghiên cứu 17 năm.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, luận văn phát hiện sự thiếu hụt nghiêm trọng về tư cách pháp lý độc lập của tổ hợp tập đoàn kinh tế. Theo Điều 146 và Điều 149 Luật Doanh nghiệp 2005, tập đoàn kinh tế chỉ được định nghĩa là một nhóm công ty có quy mô lớn chứ không phải là một pháp nhân độc lập. Điều này tạo ra sự mâu thuẫn lớn giữa danh xưng tập đoàn trên thực tế với địa vị pháp lý thực sự của công ty mẹ và các đơn vị thành viên, gây lúng túng trong việc xác định trách nhiệm dân sự và nghĩa vụ tài sản liên đới.

Thứ hai, cơ chế phân bổ vốn và hiệu quả kinh doanh bộc lộ sự mất cân đối cực kỳ nghiêm trọng. Trong tổng số 540.701 tỷ đồng vốn chủ sở hữu của khối tập đoàn và tổng công ty nhà nước, có đến 80% tổng lợi nhuận trước thuế toàn khối chỉ được tạo ra bởi 4 tập đoàn mũi nhọn gồm Dầu khí, Viễn thông Quân đội, Bưu chính Viễn thông và Cao su. Ngược lại, 8 tập đoàn kinh tế còn lại đạt tỷ suất sinh lời trên vốn rất thấp, bình quân dưới mức 5%, thậm chí nhiều đơn vị kinh doanh thua lỗ kéo dài dù được giao quản lý khối tài sản công khổng lồ.

Thứ ba, sự lỏng lẻo trong quy chế quản trị tài chính nội bộ và giám sát đầu tư ngoài ngành đã dẫn đến những cuộc khủng hoảng nghiêm trọng, điển hình là trường hợp của Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin). Việc buông lỏng kiểm soát đã tạo kẽ hở cho doanh nghiệp thành lập dàn trải hơn 200 công ty con và đơn vị liên kết, đầu tư ồ ạt sang các lĩnh vực tài chính, chứng khoán, bất động sản vượt quá năng lực quản trị, dẫn đến nợ nần mất khả năng thanh toán.

Thứ tư, thực trạng chồng chéo trong việc thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước khi có tới 5 cơ quan cùng tham gia vào chu trình quản lý gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ chuyên ngành, Bộ Tài chính và Hội đồng quản trị công ty mẹ. Tình trạng vừa phân tán quyền lực vừa thiếu một đầu mối chịu trách nhiệm trực tiếp đã tạo ra khoảng trống giám sát đối với trên 60% các dự án đầu tư quy mô lớn tại các đơn vị thành viên cấp 2 và cấp 3.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên bắt nguồn từ việc mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam được hình thành chủ yếu bằng con đường mệnh lệnh hành chính, tổ chức lại từ các tổng công ty nhà nước cũ (mô hình Tổng công ty 90 và 91) thay vì trải qua quá trình tích tụ vốn và phát triển tự nhiên của thị trường. Các tổng công ty này vốn quen với cơ chế bao cấp, thiếu năng động, quản trị yếu kém nhưng lại được trao quyền lực kinh tế quá lớn mà không đi kèm cơ chế kiểm soát tương xứng.

Để minh họa rõ nét thực trạng này, dữ liệu nghiên cứu có thể được hệ thống hóa qua một bảng so sánh hiệu quả vốn: một cột phản ánh tỷ lệ nắm giữ vốn của Nhà nước tại công ty mẹ (100% vốn điều lệ) và cột đối ứng thể hiện tỷ suất lợi nhuận thực tế trên vốn chủ sở hữu (ROE bình quân 13,1% so với mặt bằng lãi suất huy động và cho vay 15% - 17%/năm trong giai đoạn 2010). Đồng thời, một biểu đồ phân bổ lợi nhuận dạng hình tròn sẽ phản ánh trực quan sự mất cân xứng khi 4 tập đoàn chiếm lĩnh 80% lợi nhuận, trong khi 8 tập đoàn còn lại chỉ chia sẻ 20% thị phần lợi nhuận ít ỏi.

So với các công trình nghiên cứu cùng thời kỳ của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM) hay các chuyên gia pháp lý khác, luận văn đã phân tích sâu sắc hơn khía cạnh xung đột thể chế: sự nhập nhằng giữa chức năng quản lý nhà nước về mặt hành chính và chức năng của chủ sở hữu vốn đầu tư kinh doanh. Khi các Bộ chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý vĩ mô vừa can thiệp vào hoạt động bổ nhiệm nhân sự và phê duyệt kế hoạch kinh doanh, tính tự chủ của doanh nghiệp bị triệt tiêu, đồng thời phát sinh cơ chế xin - cho và chuyển dịch rủi ro tài chính về phía ngân sách quốc gia.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện đồng bộ khung pháp luật về địa vị pháp lý của tập đoàn kinh tế: Quốc hội và Chính phủ cần khẩn trương nghiên cứu sửa đổi Luật Doanh nghiệp và ban hành nghị định mới thay thế Nghị định 101/2009/NĐ-CP, xác lập rõ ràng tư cách pháp lý của công ty mẹ, chuẩn hóa quy chế tập đoàn là một nhóm công ty có liên kết kinh tế chặt chẽ, mục tiêu hoàn thiện khung thể chế trong vòng 12 đến 24 tháng để xóa bỏ 100% tình trạng chồng chéo thẩm quyền quản trị.

Thứ hai, thiết lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước: Chính phủ cần ban hành đề án tách bạch triệt để chức năng quản lý nhà nước của các Bộ chuyên ngành ra khỏi quyền đại diện chủ sở hữu vốn tại doanh nghiệp, thực hiện lộ trình 3 năm nhằm chuyển giao toàn bộ quyền quản lý phần vốn hơn 540.701 tỷ đồng về một cơ quan chuyên trách quản lý vốn nhà nước thống nhất, bảo đảm tính minh bạch và chuyên nghiệp.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật tài chính và chấm dứt đầu tư ngoài ngành: Hội đồng thành viên và Ban Tổng giám đốc các tập đoàn kinh tế nhà nước phải rà soát, cắt giảm ngay các dự án đầu tư kém hiệu quả, thực hiện lộ trình thoái 100% vốn đầu tư ngoài ngành chính (như tài chính, ngân hàng, chứng khoán, bất động sản) trong thời hạn 18 tháng, tập trung toàn bộ nguồn lực vào ngành nghề kinh doanh cốt lõi nhằm nâng tỷ suất lợi nhuận trên vốn toàn khối vượt mức 15%/năm.

Thứ tư, tăng cường hiệu lực của bộ máy kiểm toán và giám sát độc lập: Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra Chính phủ cần thiết lập quy chế thanh tra định kỳ bắt buộc đối với 100% các dự án đầu tư có tổng mức đầu tư từ 500 tỷ đồng trở lên, đồng thời nâng cao quyền hạn thực chất cho Ban Kiểm soát nội bộ tại công ty mẹ, thực hiện chế độ báo cáo tài chính công khai và cảnh báo sớm rủi ro tối thiểu 30 ngày trước khi phát sinh mất cân đối dòng tiền.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách: Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển Doanh nghiệp có thể sử dụng các luận cứ khoa học và số liệu thực chứng của luận văn để phục vụ quá trình soạn thảo, sửa đổi Luật Doanh nghiệp, Luật Quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh, giúp tối ưu hóa công tác quản lý hơn 10 tập đoàn kinh tế trọng điểm.

Thứ hai, Hội đồng thành viên, Ban Tổng giám đốc và cán bộ quản lý tập đoàn, tổng công ty: Tài liệu là cẩm nang hữu ích giúp các nhà quản trị nhận diện rõ rủi ro pháp lý trong mô hình công ty mẹ - công ty con, từ đó chuẩn hóa hơn 50 quy chế nội bộ về quản lý tài chính, phân cấp đầu tư và giám sát dòng vốn đối với hàng chục đơn vị thành viên trực thuộc.

Thứ ba, giới luật sư, chuyên gia tư vấn pháp lý doanh nghiệp: Nắm vững hệ thống 7 nguyên tắc pháp trị căn bản và kinh nghiệm thực tiễn từ các bài học tái cơ cấu doanh nghiệp lớn, phục vụ đắc lực cho công tác thẩm định pháp lý, soạn thảo điều lệ và xử lý các giao dịch sáp nhập, chuyển nhượng vốn có quy mô trên 1.000 tỷ đồng.

Thứ tư, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Luật Kinh tế: Công trình là nguồn tài liệu học thuật giá trị cao với hơn 100 trang phân tích chuyên sâu, cung cấp phương pháp luận vững chắc và bức tranh tư liệu lịch sử hoàn chỉnh về quá trình chuyển đổi thể chế kinh tế nhà nước tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam có tư cách pháp nhân độc lập không? Theo quy định tại Điều 146 và Điều 149 Luật Doanh nghiệp 2005 cùng Nghị định 101/2009/NĐ-CP, tập đoàn kinh tế không có tư cách pháp nhân độc lập. Tập đoàn là tổ hợp kinh tế gồm công ty mẹ, các công ty con và công ty liên kết, trong đó mỗi công ty thành viên đều có tư cách pháp nhân riêng biệt và chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi tài sản của mình.

Điểm khác biệt căn bản giữa tập đoàn kinh tế nhà nước và tập đoàn kinh tế tư nhân là gì? Tập đoàn kinh tế tư nhân hình thành tự nguyện từ quá trình tích tụ tư bản của các doanh nghiệp độc lập mà không cần quyết định hành chính thành lập. Ngược lại, 12 tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập dựa trên các quyết định hành chính của Thủ tướng Chính phủ, hoạt động tại các ngành then chốt với 100% vốn điều lệ công ty mẹ do Nhà nước nắm giữ.

Nghị định 101/2009/NĐ-CP có vai trò thế nào đối với khung pháp lý tập đoàn kinh tế? Nghị định 101/2009/NĐ-CP là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định tương đối toàn diện về thí điểm thành lập, tổ chức hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước. Văn bản này đã xác lập 4 phương thức quản lý điều hành cơ bản và làm rõ cơ cấu doanh nghiệp cấp 1, cấp 2, cấp 3, tạo bước tiến lớn so với Quyết định 91/TTg năm 1994.

Bài học pháp lý lớn nhất rút ra từ sự cố thua lỗ tại Tập đoàn Vinashin là gì? Bài học cốt lõi từ Vinashin là sự buông lỏng cơ chế kiểm soát vốn và thiếu chế tài ngăn chặn việc thành lập tràn lan hơn 200 công ty con ngoài ngành chính. Thực tiễn này đòi hỏi pháp luật phải quy định giới hạn đầu tư ngoài ngành và bắt buộc thực hiện kiểm toán độc lập 100% các dự án lớn nhằm ngăn chặn nguy cơ vỡ nợ dây chuyền.

Tại sao cần tách bạch quyền đại diện chủ sở hữu vốn và chức năng quản lý hành chính? Việc các Bộ chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước vừa làm đại diện chủ sở hữu vốn dẫn đến hiện tượng xung đột lợi ích, bao che sai phạm và làm giảm tính tự chủ kinh doanh. Tách bạch hai chức năng này bảo đảm môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa 100% các thành phần kinh tế theo nguyên tắc thị trường.

Kết luận

  • Hệ thống hóa một cách khoa học và toàn diện cơ sở lý luận về mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam qua 17 năm phát triển từ năm 1994 đến 2011.
  • Phân tích rõ thực trạng pháp lý và hiệu quả kinh tế của 12 tập đoàn kinh tế thí điểm, chỉ ra nghịch lý giữa khối tài sản 540.701 tỷ đồng và tỷ suất sinh lời thực tế chỉ đạt 13,1%.
  • Làm sáng tỏ các lỗ hổng quản trị trong mô hình công ty mẹ - công ty con và cơ chế kiểm soát tài chính nội bộ thông qua bài học thực tế từ sự cố tái cơ cấu Vinashin.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá nhằm hoàn thiện địa vị pháp lý, thành lập cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn chuyên trách và siết chặt kỷ luật đầu tư công.
  • Đóng góp nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn có giá trị cao, phục vụ trực tiếp cho lộ trình sửa đổi hệ thống pháp luật kinh tế và tái cấu trúc khu vực doanh nghiệp nhà nước trong giai đoạn 2012 - 2020.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là làm sáng tỏ bản chất pháp lý của tập đoàn kinh tế nhà nước, cung cấp nền tảng khoa học vững chắc để các nhà lập pháp chuyển đổi từ cơ chế quản lý thí điểm sang khung khổ pháp lý chính thức. Trong các giai đoạn phát triển tiếp theo, việc hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và tinh gọn bộ máy quản trị cần được triển khai quyết liệt trong lộ trình từ 24 đến 36 tháng tới. Độc giả, các nhà nghiên cứu và nhà quản trị hãy cùng nghiên cứu, chia sẻ và khai thác giá trị chuyên sâu của công trình luận văn thạc sĩ luật học này để đóng góp tích cực cho sự nghiệp đổi mới thể chế kinh tế nước nhà!