Chương 1 KHÁI QUÁT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Cơ sở pháp lý về thu hồi đất: Trên thế giới hiện nay đã và đang tồn tại nhiều hình thức sở hữu đất đai như: sở hữu nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu công cộng. Trong đó phổ biến nhất là thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai bao gồm tuyệt đại đa số là các nước tư bản chủ nghĩa. Ví dụ: ở Mỹ 40% là đất công, 60% là đất tư, ở nước Ôx-trây-li-a, về pháp lý toàn bộ đất đai là của Nữ hoàng Anh, sau đó bán dần cho thần dân sử dụng, đến nay 93% lãnh thổ vẫn là đất của nhà nước, nhưng 7% còn lại thuộc sở hữu tư nhân, chủ yếu nằm trong các đô thị, đất tư nhân chiếm đến 90%.
Ở Đài Loan, toàn bộ đất nông nghiệp là thuộc tư nhân. Ở Nhật Bản, trong số 25 triệu héc-ta rừng thì của nhà nước là 10 triệu héc-ta. Tại các nước này vẫn còn đang tồn tại cả sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân về đất đai. Một số nước đi theo con đường xây dựng chủ nghĩa xã hội thực hiện chế độ công hữu về đất đai như như Việt Nam (sở hữu toàn dân), Trung Quốc (sở hữu tập thể và sở hữu nhà nước), Cuba và Triều Tiên (sở hữu nhà nước) 1.
Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 đều thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai. Chỉ đến Hiến pháp năm 1980 mới quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, mà không có bất kỳ một cơ chế kinh tế, xã hội nào để chuyển tất cả các loại sở hữu khác nhau trước đó về sở hữu toàn dân về đất đai. Hiến pháp năm 1992 – hiến pháp của thời kỳ đổi mới – tiếp tục giữ nguyên chế độ sở hữu 1 Nguyễn Đình Kháng (2014), Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Cộng sản, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh 8 toàn dân về đất đai. Như vậy, từ Luật Đất đai năm 1988 cho đến nay (Luật Đất đai 2013) đều được hình thành theo chế định cơ bản của sở hữu toàn dân về đất đai như Hiến pháp đã xác lập.
Vận dụng chủ nghĩa Mác – Lênin vào thực tiễn Việt Nam, Hiến pháp nước ta quy định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai làm điểm xuất phát xác lập quan hệ pháp luật đất đai. Thể hiện cụ thể tại Điều 19, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sau đây gọi là Hiến Pháp) năm 1980, sau đó Điều 17, Hiến pháp năm 1992, và hiện tại là Điều 53, Hiến pháp năm 2013. Quyền sở hữu đất đai gồm 3 quyền cơ bản: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Ở nước ta, để đảm bảo đất đai thuộc sở hữu chung, Nhà nước chỉ giao cho tổ chức, cá nhân quyền sử dụng đất, tức là có quyền khai thác công dụng, quyển hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất đai để phục vụ cuộc sống.
Từ quyền sử dụng đất Nhà nước cho phép người dân được thực hiện các quyền đối với đất như: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Các quyền này mở rộng hơn nữa quyền của người sử dụng đối với đất đai nhưng không phải là quyền sở hữu, Nhà nước vẫn giữ cho mình quyền sở hữu và quyền định đoạt đất đai. Xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai thể hiện dưới hình thức Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, là cơ sở lý luận vững chắc để Nhà nước thực hiện thu hồi đất. Đây cũng một trong những biện pháp quan trọng nhằm tăng cường sự quản lý của nhà nước về đất đai, thể hiện vai trò đại diện chủ sở hữu Nhà nước, đảm bảo cho đất đai được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả và là nguồn lực quan trọng thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
9 Theo nhận xét của Giáo sư Tiến sỹ Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên – Môi trường thì chế độ sở hữu toàn dân về đất đai hiện nay đã không còn nguyên nghĩa là chế độ công hữu về đất đai. Tức là, về bản chất, sở hữu toàn dân về đất đai không còn nữa. Ngoài quyền sử dụng ghi trên sổ đỏ, Nhà nước đã trao hầu hết các quyền định đoạt tài sản cho người sử dụng đất, như quyền chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, cho thuê, thế chấp, góp vốn. Theo ông, đã đến lúc, cần nhìn thẳng vào thực chất quan hệ đất đai ở Việt Nam.
Cần chấp nhận sở hữu tư nhân về đất đai, bên cạnh sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể. Như vậy sẽ phù hợp hơn với nhu cầu phát triển của thực tế, làm giảm tham nhũng trong bộ máy quản lý đất đai. Nhiều chuyên gia cho rằng, nên trao quyền sở hữu tư nhân về đất đai đối với tất cả các loại đất mà hộ gia đình, cá nhân được sử dụng hiện nay: đất ở, đất chuyên dùng, đất nông nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất rừng sản xuất. Tuy nhiên, sở hữu tư nhân về đất đai là sở hữu có hạn chế quyền định đoạt.
Theo đó, Nhà nước có quyền định đoạt về mục đích sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh. Cần khẳng định rằng, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong thời kỳ quá độ tiến lên CNXH là cần thiết và phù hợp về phương diện lý luận và thực tiễn. Chủ nghĩa Mác - Lê-nin cho rằng mục tiêu của chủ nghĩa cộng sản là xóa bỏ chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất, trong đó có chế độ tư hữu về đất đai. Việt Nam xây dựng chủ nghĩa xã hội dựa trên nền tảng học thuyết của chủ nghĩa Mác - Lê-nin, vì vậy việc xác lập chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là phù hợp về phương diện lý luận.
Đồng thời, việc xây dựng chủ nghĩa xã hội và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, với vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước, tất yếu đòi 10 hỏi phải dựa trên nền tảng của chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai 2. Sau gần 10 năm thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ VII, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật về đất đai trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, ngày 31/10/2012 tại Hội Nghị lần thức VI, Ban Chấp hành Trung Đảng khóa XI đã thông qua Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Theo đó, Đảng ta tiếp tục khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất.
Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không phải do người sử dụng đất tạo ra; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các mục đích phát triển kinh tế, xã hội theo quy định pháp luật. Đó cũng là cơ sở quan trọng để Quốc hội tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai sau này. Nguyễn Minh Tuấn (năm 2013), Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai – Một vấn đề cần kiên quyết thực hiện, Tạp chí Cộng sản. 11 Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực ngày 01/01/2014 ghi nhận: Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật 3. Hiến pháp năm 2013 đánh dấu mốc quan trọng trong việc khẳng định quyền sử dụng đất của người dân được pháp luật bảo hộ 4 , đồng thời hiến định cơ chế Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, công cộng, khắc phục những bất cập xung quanh vấn đề đảm bảo đầy đủ cơ sở pháp lý cho chế định thu hồi đất mà Hiến pháp năm 1992 chưa thể hiện được. Có thể nói, theo Hiến pháp năm 1992, cơ sở thu hồi đất hạn chế một loại quyền hiến định của công dân là chưa rõ ràng, chưa vững chắc và chưa được xác định đúng với tầm vóc của một quyền hiến định. Điều này dẫn đến những hạn chế nhất định trong công tác giải thích, hướng dẫn pháp luật.
Như vậy, quyền sử dụng đất không phải là quyền vĩnh viễn mà có thời hạn, thời hạn này tùy thuộc vào yêu cầu sử dụng đất của Nhà nước. Trong thời hạn Nhà nước giao quyền, người sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ quyền sử dụng đất. Trong lịch sử lập hiến, nước ta có các bản Hiến pháp sau đây: Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 và Hiến pháp năm 2013. Đến Hiến pháp năm 2013 là Hiến pháp đầu tiên ghi nhận cơ sở hiến định về thu hồi đất của Việt Nam; là cơ sở pháp lý quan trọng để Luật Đất đai năm 2013 quy định chi tiết 3 Khoản 3, Điều 54, Hiến pháp năm 2013 4 Khoản 2, Điều 54, Hiến pháp năm 2013 12 các trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội.
Mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà nước đại diện cho dân là chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích chung của toàn thể nhân dân.