Chương 1 giới thiệu về đề tài và phương pháp nghiên cứu. Chương 2 khái quát về phương pháp luận làm cơ sở cho phân tích tình huống. Chương 3 trình bày sơ lược đặc điểm vùng nghiên cứu và thực trạng quản lý rừng ở Tây Nguyên. Nội dung trọng tâm của luận văn là Chương 4, phân tích tình huống giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên và sự tham gia quản lý, hưởng lợi từ rừng của người dân địa phương.
Chương 5 trình bày kết luận và khuyến nghị chính sách. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN 2.1 Tài nguyên rừng và tổng quan về quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng 2.1 Tính đa dạng về tài sản của tài nguyên rừng Luật BV-PTR định nghĩa “Rừng là một hệ sinh thái bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật rừng, đất rừng và các yếu tố môi trường khác” (Điều 3). Hệ sinh thái rừng có nhiều chức năng (sản xuất, phòng hộ, bảo tồn đa dạng sinh học,.), quan hệ tác động chặt ch với các bộ phận tài nguyên khác (sông hồ, đất, không khí,…). Với các khía cạnh đóng góp đa dạng, tài nguyên rừng gồm nhiều loại tài sản có tính chất khác nhau, gắn kết chặt ch.
Trong đó có những tài sản có thể chia nhỏ để chiếm hữu dùng riêng như đất rừng có thể phân thành lô giao cho các chủ rừng quản lý. Có những tài sản mà việc tiếp cận, sử dụng phải gắn liền với sự xác lập quyền trên đất rừng, tuân thủ các quy định pháp luật, quy tắc công cộng về khai thác. Ví dụ: gỗ, thú vật có loại chỉ chủ rừng được phép hoặc những người khác cùng khai thác, có loại quý hiếm cần được bảo tồn, bị cấm khai thác cho dù nó gắn liền đất rừng thuộc với quyền sử dụng của tư nhân. Trong khi đó, một số khía cạnh đóng góp của rừng cần được đảm bảo như tài sản công mà mọi người có quyền tiếp cận như giá trị cảnh quan, bảo vệ môi trường sinh thái, nơi sinh hoạt văn hóa, tín ngưỡng,… Trong phân tích quản lý, sử dụng rừng, Gibson, McKean và Ostrom (2000) đề nghị không nên xem rừng là nguồn lực chỉ sản xuất ra một sản phẩm duy nhất là gỗ hoặc chỉ phục vụ cho một nhóm người; mà hơn thế, rừng được gắn với các sản phẩm sử dụng phức hợp và những nhóm sử dụng phức hợp.
Căn cứ những đặc tính phân loại hàng hóa công và hàng hóa tư1có thể phân tài sản rừng thành các nhóm (Bảng 2-1). LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Bảng 2-1 Các nhóm tài sản, nguồn l i rừng chủ yếu Nhóm tài sản Khía cạnh đóng góp Đặc tính tài sản Tài sản chiếm hữu Có tính loại trừ, tính Nhóm (1): Đất rừng dùng riêng tranh giành mạnh Nhóm (2): Gỗ và lâm sản ngoài gỗ có Có tính loại trừ, tính Tài sản chiếm hữu dùng riêng thể thương mại (tre, nứa,.) tranh giành mạnh Nhóm (3): Lâm sản ngoài gỗ dùng Tài sản chiếm hữu dùng riêng Có tính loại trừ vừa phải, chung (nấm, cây dược liệu, quả dại,.) hoặc tài sản công cộng tính tranh giành mạnh Nhóm (4): Các hoạt động gắn liền Có tính loại trừ, tính Nguồn lợi tiêu dùng riêng hoặc với rừng (chăn thả gia súc, săn bắt, du tranh giành vừa phải hoặc tài sản công cộng lịch, giải trí, sinh hoạt tín ngưỡng.) yếu Nhóm (5): Các dịch vụ môi trường, xã hội (dự trữ các bon, bảo vệ đất, nước, Tài sản công cộng Không có tính loại trừ đa dạng sinh học, tác động khí hậu, cảnh quan.) Nguồn: Phân loại của tác giả dựa trên phân loại kinh tế đối với tài sản rừng theo Bouriaud và Schimithuesen (2005) Để quản lý tài nguyên dùng chung như rừng, Ostrom (1990) cho rằng cần phân biệt giữa hệ thống nguồn lực và các đơn vị nguồn lực. Hệ thống rừng là đối tượng dùng chung nhưng các đơn vị sản phẩm được khai thác từ rừng có thể được chiếm hữu dùng riêng. Khai thác quá mức các sản phẩm từ rừng làm hệ thống rừng giảm khả năng tạo ra các sản phẩm, thậm chí bị phá hủy.
Vì vậy, trong cùng thời gian, không gian xác định, tiếp cận sử dụng rừng nên được giới hạn. Đồng thời, xây dựng cơ chế hiệu quả để kiểm soát khai thác những đơn vị tài nguyên dạng vật chất (củi, gỗ, các loại cây, thực vật,.) là rất cần thiết.2 Cơ sở can thiệp của nhà nước trong quản lý tài nguyên rừng Dưới góc độ kinh tế học, hệ thống rừng là hàng hóa công không thuần túy (nguồn lực chung), khó loại trừ việc sử dụng, trong khi việc khai thác các sản phẩm rừng của một chủ thể có thể làm hạn chế hưởng lợi từ rừng của chủ thể khác. Nếu không tồn tại những thể chế có tính loại trừ, hệ thống rừng trở thành nguồn tài nguyên tiếp cận mở2 cho bất cứ ai. Khi đó, mọi người cạnh tranh sử dụng, khai thác rừng theo hướng tối đa hóa lợi ích của mình không tính đến chi phí và lợi ích cho toàn xã hội, không ai có động cơ đầu tư duy trì, bảo vệ rừng.
Tình trạng bi kịch của chung3 xảy ra, rừng bị suy giảm, gây ra tác động tiêu cực lên hệ sinh thái. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Mặt khác, rừng không chỉ là tài sản, nguồn tài nguyên mà hơn thế, rừng là môi trường sống, có vai trò, ý nghĩa về chính trị, văn hóa, kinh tế, an ninh quốc phòng,.Tùy khía cạnh đóng góp mà những tài sản đa dạng được gắn kết trong hệ thống rừng có một số được xem là tài sản công thuần túy, một số khác là tài sản tư thuần túy và còn lại là tài sản công không thuần túy. Điều này dẫn đến thất bại thị trường. Rừng mang lại nhiều nguồn lợi bao gồm lợi ích kinh tế và lợi ích khác.
Các sản phẩm kinh tế của rừng có thể dễ nhận biết và lượng giá nhưng các lợi ích khác là những giá trị phi vật chất (như cân bằng sinh thái, môi trường, cảnh quan, tín ngưỡng,.) khó lượng giá và thường là hàng hóa công. Tính phức tạp của việc đo lường giá trị sử dụng tài nguyên rừng làm cho thị trường không thể phân bổ hiệu quả nguồn lực này. Hơn nữa, bất cứ sự can thiệp nào đối với rừng (đầu tư, khai thác, sử dụng,…) đều tác động đến các giá trị lợi ích của rừng. Nhà nước cần hạn chế các ảnh hưởng có hại và thúc đẩy các tác động tích cực.
Khi rừng bị tàn phá cũng đòi hỏi phải tiêu tốn nguồn lực để khắc phục hậu quả. Điều này thường vượt quá khả năng của chủ thể sử dụng riêng lẻ, có thể xem như một dạng hàng hóa công. Thêm vào đó, quản lý và sử dụng rừng cần đến hệ thống chính sách đa ngành, sự phối kết hợp kiến thức của nhiều lĩnh vực. Những vấn đề trên cho thấy nhà nước có cơ sở can thiệp vào phân bổ, sử dụng nguồn lực rừng.
Tuy nhiên, lựa chọn can thiệp như thế nào là tùy thuộc thực tiễn cụ thể của vấn đề và bối cảnh (Hình 2-1). LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Hình 2-1 Cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền 2.2 Can thiệp của nhà nước bằng phân bổ quyền sở hữu Để giải quyết “bi kịch của chung” cần đến những thể chế có tính loại trừ. Thể chế quyền sở hữu có thể đáp ứng điều đó (Hộp 2-1). Vì vậy, cách thức phổ biến để Nhà nước can thiệp đối với quản lý, sử dụng rừng là phân bổ quyền sở hữu đối với các loại tài sản rừng, xác định ai là người cung cấp các sản phẩm, dịch vụ, ai được hưởng gì, như thế nào và ai phải trả tiền cho việc hưởng lợi.
Quan niệm về quyền sở hữu trong kinh tế học có thể được hiểu với những điểm nhấn mạnh khác quyền sở hữu trong pháp luật. Quyền sở hữu về kinh tế là lợi ích cuối cùng mà người sở hữu tìm kiếm, mong muốn đạt đến; được phản ánh, thừa nhận và đảm bảo thực thi bởi pháp luật hay những thể chế khác (ví dụ: tập quán văn hóa). Trong đó, các quyền sở hữu về mặt pháp lý dễ nhận biết hơn cả, là phương tiện hỗ trợ chủ yếu để chủ thể đạt được quyền kinh tế (Barzel, 1997). Phạm vi và nội dung các quyền đối với các tài sản rừng không chỉ thể hiện qua các quy định của nhà nước mà còn chịu sự chi phối, điều chỉnh của những chuẩn mực văn hóa, ứng xử của cộng đồng quản lý, sử dụng rừng.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 Hộp 2-1 Vai trò của quyền sở hữu trong quản lý tài nguyên Quyền sở hữu là một nhóm các quyền và lợi ích nhất định được phân bổ cho những người nắm giữ những quyền này (Demsetz, 1967). Các quyền sở hữu đảm bảo cho người nắm quyền được hưởng lợi ích, được ưu đãi để làm việc nào đó liên quan đến tài sản, từ đó chi phối cách sử dụng tài sản của chủ thể nắm quyền. Mỗi quyền và lợi ích trong quyền sở hữu có ý nghĩa khác nhau đối với những chủ thể liên quan trong việc kiểm soát, chi phối, hưởng lợi từ các tài sản. Sự phân định kết hợp với sự chuyển giao các quyền s tạo điều kiện cho nhiều chủ thể cùng tham gia khai thác lợi ích, chi phối tài sản, thúc đẩy việc sử dụng tài sản hiệu quả.
Quyền sở hữu chứa đặc điểm quan trọng là độc quyền loại trừ khả năng sử dụng của người khác. Nếu tài sản thuộc sở hữu của một người, loại trừ sử dụng đối với người khác và quyền đối với tài sản có thể chuyển giao cho người nào sử dụng hiệu quả hơn, giá trị sử dụng tài sản s được tối đa hoá. Quyền sở hữu có thể cung cấp động cơ khuyến khích để duy trì và bảo tồn, cải thiện, tái tạo nguồ n lực bằng cách cho phép chủ sở hữu có những đặc quyền, hành động theo cách riêng biệt trong phạm vi xác định (Ostrom,1990). Khi chủ thể nhận ra có thể s được tốt hơn từ việc sở hữu s có động cơ sử dụng nguồn lực hiệu quả nhằm mang lại lợi ích cho mình.
Vì vậy, phân tích về sở hữu trong quản lý tài nguyên chung đặt trọng tâm vào cách thức xác lập các quyền, vận hành chế độ sở hữu phù hợp với đặc tính tài sản, chủ thể và bối cảnh thể chế. Nguồn: Tổng hợp của tác giả theo Demsetz (1967) và Ostrom (1990) Rừng cung cấp đa dạng các sản phẩm, dịch vụ, đáp ứng các nhu cầu của những người sử dụng ở những mức độ khác nhau.