Tổng quan nghiên cứu

Năm 2009, hệ thống an sinh xã hội Việt Nam ghi nhận khoảng 1,25 triệu đối tượng thụ hưởng trợ giúp xã hội thường xuyên, đánh dấu bước nhảy vọt so với quy mô 416.000 người vào năm 2005. Quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa giúp GDP bình quân đầu người tăng từ 740 USD năm 2006 lên 1.060 USD năm 2009, song cũng làm gia tăng sự phân hóa giàu nghèo và các rủi ro xã hội. Biến đổi khí hậu cùng thiên tai diễn biến phức tạp đặt ra yêu cầu cấp bách phải hoàn thiện hệ thống cứu trợ xã hội (CTXH) nhằm bảo vệ nhóm người yếu thế.

Vấn đề cốt lõi của nghiên cứu là giải quyết khoảng cách giữa nhu cầu hỗ trợ thực tế của người dân với khả năng đáp ứng của hệ thống pháp luật hiện hành. Mục tiêu cụ thể của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng thi hành các quy định pháp luật về CTXH thường xuyên và đột xuất theo Nghị định 67/2007/NĐ-CP cùng Nghị định 13/2010/NĐ-CP, từ đó xây dựng luận cứ khoa học để hoàn thiện thể chế.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2010, đi sâu vào các nhóm đối tượng bảo trợ trọng điểm và cơ chế tài chính công. Nghiên cứu mang ý nghĩa chiến lược khi đề xuất giải pháp mở rộng độ bao phủ an sinh, nâng cao mức sống cho hàng triệu cá nhân chịu thiệt thòi và củng cố vững chắc "lưới đỡ kinh tế cuối cùng" của quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết an sinh xã hội hiện đại của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) và các chuẩn mực nhân quyền phổ quát tại Điều 22 Tuyên ngôn Nhân quyền năm 1948 cùng Điều 67 Hiến pháp năm 1992. Cứu trợ xã hội được định vị là trụ cột trung tâm của hệ thống an sinh, vận hành song song với bảo hiểm xã hội và ưu đãi người có công. Mô hình nghiên cứu phân tích CTXH dưới hai nhánh can thiệp: cứu tế xã hội mang tính cấp bách, ngắn hạn nhằm đối phó khủng hoảng tức thời và trợ giúp xã hội mang tính dài hạn nhằm phục hồi sinh kế, hòa nhập cộng đồng.

Nghiên cứu làm rõ 3 nguyên tắc pháp lý căn bản:

  • Mức trợ cấp không phụ thuộc vào đóng góp hay mức sống quá khứ mà căn cứ theo nhu cầu và tài sản thực tế.
  • Cân đối giữa nhu cầu đối tượng với điều kiện phát triển kinh tế xã hội và ngân sách quốc gia (địa phương trích từ 2% đến 5% nguồn thu cho quỹ dự phòng thiên tai theo Luật Ngân sách Nhà nước).
  • Đa dạng hóa, xã hội hóa nguồn lực cứu trợ nhằm huy động tối đa sự tham gia của các tổ chức và cộng đồng.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp của luận văn được thu thập từ báo cáo quản lý giai đoạn 2001 - 2009 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, số liệu thống kê thiệt hại thiên tai giai đoạn 2004 - 2009 của Ban Chỉ đạo Phòng chống lụt bão Trung ương và các ấn phẩm y tế của Tổ chức Y tế Thế giới (WHO).

Nghiên cứu sử dụng cỡ mẫu khảo sát thực tiễn toàn diện trên 1,25 triệu đối tượng hưởng chính sách an sinh tại 63 tỉnh thành, kết hợp rà soát chuyên sâu hơn 15 văn bản quy phạm pháp luật chủ chốt từ Sắc lệnh số 67/SL năm 1945 đến Nghị định số 13/2010/NĐ-CP. Phương pháp chọn mẫu điển hình được áp dụng để khảo sát các nhóm đối tượng yếu thế đặc thù như người khuyết tật, người tâm thần mãn tính và người cao tuổi neo đơn.

Phương pháp phân tích - tổng hợp và phương pháp so sánh luật học được lựa chọn nhằm đối chiếu mô hình an sinh của Việt Nam với các chuẩn mực quốc tế tại Canada, Đan Mạch, Pháp và Đức. Sự kết hợp này bảo đảm tính khách quan, giúp nhận diện chính xác các kẽ hở lập pháp trong điều kiện phát triển của Việt Nam.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu chỉ ra 3 bước chuyển biến lớn trong thực tiễn áp dụng pháp luật cứu trợ xã hội tại Việt Nam:

Thứ nhất, diện bao phủ chính sách mở rộng từ 4 nhóm đối tượng theo Nghị định 07/2000/NĐ-CP lên 9 nhóm đối tượng theo Nghị định 13/2010/NĐ-CP. Cơ cấu 1,25 triệu người nhận trợ cấp thường xuyên năm 2009 phân bổ rõ nét: người từ 85 tuổi trở lên chiếm 43,1% (tương đương khoảng 691.920 người), người khuyết tật chiếm 24,5% (279.429 người), người già cô đơn chiếm 9,6%, người mắc bệnh tâm thần chiếm 8,6% (khoảng 94.000 người), người đơn thân nuôi con nhỏ chiếm 7,6% và trẻ em mồ côi chiếm 5% (56.578 người).

Thứ hai, định mức trợ cấp thường xuyên chuẩn được điều chỉnh tăng 50%, từ 120.000 đồng/tháng lên 180.000 đồng/tháng. Tổng kinh phí ngân sách nhà nước chi trả trợ cấp thường xuyên trong năm 2009 đạt 1.988.811.029.000 đồng.

Thứ ba, cơ chế cứu trợ đột xuất đối mặt áp lực gia tăng khi thiệt hại thiên tai leo thang từ 5.607 tỷ đồng năm 2005 lên tới 19.141 tỷ đồng năm 2009 (tăng hơn 241%), làm phát sinh từ 1,4 triệu đến 1,6 triệu người thiếu đói hàng năm cần hỗ trợ khẩn cấp.

Thảo luận kết quả

Mặc dù có nhiều bước tiến, mức chuẩn trợ cấp 180.000 đồng/tháng áp dụng từ tháng 4 năm 2010 vẫn còn thấp so với chuẩn nghèo giai đoạn 2006 - 2010 (260.000 đồng/tháng ở thành thị và 200.000 đồng/tháng ở nông thôn). So với mức lương tối thiểu chung 730.000 đồng/tháng năm 2010, mức trợ cấp này chỉ đạt khoảng 24,66%, chưa bảo đảm nhu cầu dinh dưỡng và sinh hoạt thiết yếu.

Hệ thống tiêu chí thụ hưởng còn bộc lộ một số bất cập:

  • Quy định trợ cấp cho trẻ em mồ côi từ 16 đến dưới 18 tuổi đi học chưa đồng bộ với Điều 6 Bộ luật Lao động (cho phép tham gia quan hệ lao động từ đủ 15 tuổi).
  • Việc trợ cấp người già trên 85 tuổi hoàn toàn dựa vào tiêu chí không có lương hưu mà chưa thẩm định tài sản, dẫn đến việc hỗ trợ cả những cá nhân có nguồn thu nhập khác từ con cái hoặc tài sản cho thuê.
  • Cơ chế cứu trợ đột xuất phân bổ cào bằng (từ 1.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng cho mỗi hộ gia đình gặp sự cố) mà chưa xét đến điều kiện tài chính thực tế của từng hộ.

Các dữ liệu này có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ tròn thể hiện tỷ trọng 9 nhóm đối tượng bảo trợ, biểu đồ cột biểu diễn xu hướng thiệt hại thiên tai 2004 - 2009 và bảng tổng hợp đối chiếu mức chuẩn trợ cấp qua các giai đoạn nghị định.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện khung pháp lý và nâng cao hiệu quả cứu trợ xã hội, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Xây dựng và ban hành Luật Cứu trợ xã hội độc lập: Quốc hội cùng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì xây dựng đạo luật chuyên ngành trong giai đoạn 2011 - 2015, nâng cấp toàn bộ các quy định từ cấp nghị định lên tầm luật định nhằm bảo đảm giá trị pháp lý cao nhất cho quyền an sinh của công dân.

  2. Chuẩn hóa và điều chỉnh tiêu chí xác định đối tượng: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với chính quyền địa phương tiến hành rà soát, bổ sung quy trình thẩm định mức thu nhập đối với người cao tuổi trên 85 tuổi; điều chỉnh độ tuổi hưởng trợ cấp của nhóm thiếu niên phù hợp với độ tuổi lao động theo Bộ luật Lao động; bổ sung chính sách hỗ trợ người chăm sóc người già cô đơn và nạn nhân của bạo lực gia đình, buôn bán người, hướng tới mục tiêu bao phủ 100% đối tượng yếu thế thực chất.

  3. Nâng mức chuẩn trợ cấp tiệm cận chuẩn nghèo quốc gia: Chính phủ điều chỉnh định mức trợ cấp thường xuyên theo lộ trình định kỳ 2 năm một lần, bảo đảm mức trợ cấp tối thiểu đạt từ 50% đến 70% chuẩn nghèo từng thời kỳ (mục tiêu đạt 350.000 - 450.000 đồng/tháng trong giai đoạn 2011 - 2015).

  4. Tăng cường xã hội hóa và quản lý quỹ an sinh: Ủy ban nhân dân các cấp phối hợp cùng Ủy ban Mặt trận Tổ quốc mở rộng mô hình nhà xã hội tại cộng đồng, duy trì nghiêm ngặt tỷ lệ trích nộp từ 2% đến 5% ngân sách địa phương cho quỹ dự phòng và huy động thêm 20% đến 30% nguồn lực ngoài ngân sách từ các tổ chức phi chính phủ và quỹ từ thiện theo Nghị định số 148/2007/NĐ-CP.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách: Cán bộ tại Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội các tỉnh, thành phố sử dụng luận văn làm cơ sở dữ liệu thực tiễn để soạn thảo thông tư hướng dẫn, xây dựng dự thảo Luật Cứu trợ xã hội và lập kế hoạch phân bổ ngân sách trợ cấp định kỳ.

  2. Giảng viên, nghiên cứu sinh và sinh viên ngành Luật, Công tác xã hội: Giới học thuật khai thác tài liệu như một công trình tổng quan chuyên sâu về pháp luật an sinh xã hội, phục vụ giảng dạy các chuyên đề Luật Kinh tế và xây dựng đề tài nghiên cứu so sánh thể chế an sinh quốc tế.

  3. Cán bộ điều hành cơ sở bảo trợ xã hội và nhà xã hội: Đội ngũ quản lý tại các trung tâm nuôi dưỡng người già cô đơn, trẻ mồ côi, người khuyết tật ứng dụng luận văn để chuẩn hóa quy trình tiếp nhận đối tượng, định mức cấp phát sinh hoạt phí và chăm sóc y tế chuyên biệt.

  4. Các tổ chức phi chính phủ (NGO) và tổ chức thiện nguyện: Các tổ chức phát triển xã hội tham khảo các phân tích thực trạng để thiết kế các chương trình cứu trợ thiên tai khẩn cấp, tài trợ đúng đối tượng mục tiêu và tối ưu hóa hiệu quả giải ngân nguồn vốn xã hội hóa đạt trên 95%.

Câu hỏi thường gặp

1. Pháp luật hiện hành phân biệt cứu trợ xã hội thường xuyên và đột xuất như thế nào? Cứu trợ thường xuyên là chế độ trợ cấp bằng tiền và cấp thẻ bảo hiểm y tế hàng tháng cho 9 nhóm đối tượng yếu thế cố định (như người khuyết tật nặng, người già trên 85 tuổi không có lương hưu). Cứu trợ đột xuất là khoản hỗ trợ cấp bách một lần (từ 1.000.000 đến 7.000.000 đồng) cho các hộ gia đình gặp rủi ro thiên tai, hỏa hoạn hoặc tai nạn bất ngờ làm sập nhà, mất phương tiện sản xuất.

2. Mức trợ cấp chuẩn 180.000 đồng/tháng theo Nghị định 13/2010/NĐ-CP có ý nghĩa gì? Mức 180.000 đồng/tháng là mức chuẩn tối thiểu để nhân hệ số trợ cấp cho từng nhóm đối tượng, tăng 50% so với mức 120.000 đồng/tháng của Nghị định 67/2007/NĐ-CP. Tuy nhiên, mức này mới chỉ bằng 24,66% mức lương tối thiểu chung (730.000 đồng/tháng năm 2010) và cần được điều chỉnh tăng theo biến động giá cả thị trường.

3. Nhóm đối tượng nào chiếm tỷ trọng cao nhất trong danh sách nhận trợ giúp xã hội? Theo thống kê năm 2009 trên tổng số 1,25 triệu đối tượng, nhóm người cao tuổi từ 85 tuổi trở lên không có lương hưu chiếm tỷ trọng lớn nhất với 43,1% (khoảng 691.920 người), tiếp theo là nhóm người khuyết tật không có khả năng lao động chiếm 24,5% (279.429 người).

4. Vì sao cần điều chỉnh điều kiện hưởng cứu trợ đối với trẻ mồ côi từ 16 đến dưới 18 tuổi? Theo Điều 6 Bộ luật Lao động, người từ đủ 15 tuổi đã có quyền tham gia quan hệ lao động để tạo thu nhập tự lập. Việc cấp trợ cấp đại trà cho đối tượng từ 16 đến dưới 18 tuổi khi các em hoàn toàn có khả năng lao động sẽ gây lãng phí ngân sách và tạo tâm lý ỷ lại, ngoại trừ các trường hợp khuyết tật hoặc ốm đau đặc biệt.

5. Nguồn tài chính thực hiện công tác cứu trợ xã hội được bảo đảm từ đâu? Nguồn kinh phí chủ yếu trích từ ngân sách nhà nước (trung ương và địa phương, trong đó địa phương trích 2% - 5% nguồn thu cho quỹ dự phòng thiên tai). Bên cạnh đó là các nguồn đóng góp tự nguyện từ cá nhân, doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ thông qua các quỹ xã hội, quỹ từ thiện hợp pháp.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về cứu trợ xã hội, khẳng định đây là quyền con người cơ bản và là thiết chế trụ cột bảo đảm trật tự, công bằng xã hội.
  • Nghiên cứu phản ánh sự tiến bộ vượt bậc của hệ thống pháp luật khi mở rộng diện thụ hưởng từ 4 lên 9 nhóm đối tượng, phục vụ hơn 1,25 triệu người dân yếu thế trong năm 2009.
  • Luận văn chỉ ra hạn chế căn bản về mức chuẩn trợ cấp 180.000 đồng/tháng (chỉ đạt 24,66% mức lương tối thiểu chung) cùng sự thiếu hụt tiêu chí thẩm định tài sản ở một số nhóm thụ hưởng.
  • Đề xuất lộ trình xây dựng Luật Cứu trợ xã hội độc lập giai đoạn 2011 - 2015, kết hợp điều chỉnh mức trợ cấp tiệm cận chuẩn nghèo và đẩy mạnh cơ chế xã hội hóa nguồn lực.
  • Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, giảng viên và sinh viên luật trong việc nghiên cứu và hoàn thiện pháp luật an sinh xã hội Việt Nam.