Mở đầu Kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đã luôn luôn là một trong các vấn đề được nghiên cứu, tranh cãi, đương đầu và xử lý trong suốt lịch sử các học thuyết kinh tế vĩ mô. Thế kỷ 20 chứng kiến các học thuyết và luận điểm nổi tiếng của nhà triết học kinh tế người Áo Friedrich von Hayek về chủ nghĩa tự do cổ điển hay thị trường tự do tư bản chủ nghĩa, mà một hệ quả thực tiễn của nó là cuộc cải cách kinh tế to lớn ở nước Anh do Thủ tướng Margaret Thatcher khởi xướng. Trọng tâm của cuộc cải cách này chính là các chính sách “phi điều chỉnh” và tư nhân hoá các tập đoàn công ty nhà nước của chính phủ, một nhân tố cơ bản thúc đẩy tăng trưởng tới mức thần kỳ của kinh tế Anh trong thập niên 80 và 90. Tuy nhiên, khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra năm 2008 với các hậu quả kéo dài tới nay, giới học giả và các chính phủ đã lại nói tới một khuynh hướng ngược lại, đó là tăng cường điều chỉnh của nhà nước và đương nhiên bao gồm cả vai trò quan trọng của và DNNN.
Các khuynh hướng và trào lưu nói trên đương nhiên tác động mạnh mẽ đến khung pháp luật điều chỉnh có liên quan ở nhiều nước. Khoa học pháp lý, tuy nhiên, đã đạt được một thành tựu rất cơ bản. Đó là những thành tố mang tính hệ thống của khung pháp luật vẫn giữ được tính ổn định, mặc dù các điều chỉnh nhất định buộc phải được thực hiện đi theo các thay đổi của hệ thống chính sách vĩ mô của các chính phủ. Tác giả, trong phần trình bày dưới đây muốn nói tới các mô hình pháp lý hay khung pháp luật điều chỉnh KTNN và DNNN ở các quốc gia hay khu vực điển hình như: nước Nga, các nước thuộc khối OECD (điển hình là Đức), Singapore, và cuối cùng là Trung Quốc và Việt Nam.
7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Ở mỗi mô hình được trình bày, tác giả sẽ tập trung vào ba nội dung chủ yếu, đó là: mục tiêu của KTNN và DNNN, hình thức tổ chức pháp lý của DNNN và khung pháp luật điều chỉnh có liên quan. Trong khi trình bày, tác giả cũng sẽ chú trọng vào các vấn đề có tính liên quan hay thực sự hữu ích đối với việc nghiên cứu có tính so sánh với mô hình và hiện trạng của nước ta. Mô hình nước Nga Tác giả sử dụng mô hình nước Nga vì có nhiều sự giống nhau trong quá khứ với Việt Nam, đồng thời hiện nay, sự trùng hợp còn ở chỗ Chính phủ Nga với một ý đồ chính sách rõ ràng đặc biệt coi trọng sự khẳng định quyền lực của chính quyền trung ương thông qua DNNN và mặc dù quá trình tư nhân hoá ở Nga diễn ra rất mạnh mẽ và triệt để từ đầu những năm 90 (thế kỷ trước), sức mạnh và ảnh hưởng của các DNNN vẫn đang tiếp tục hết sức mạnh mẽ. Về mục tiêu của DNNN Cũng giống như ở Việt Nam, mục tiêu của DNNN ở Nga không phải luôn luôn được quy định một cách rõ ràng và đầy đủ trong các đạo luật hay quy chế hoạt động của doanh nghiệp, tuy nhiên, khai quát hoá từ các chính sách và thực tiễn thì có thể xác định, bao gồm hai nội dung cơ bản.
Đó là: - Mục tiêu chính trị, nhằm bảo đảm an ninh và thực thi các nhiệm vụ chiến lược của quốc gia như an ninh quốc phòng, an ninh năng lượng, thực hiện chính sách bao cấp của nhà nước trong việc cung ứng các sản phẩm và dịch vụ thiết yếu của đời sống dân sự; và - Mục tiêu kinh tế và công nghiệp, nhằm huy động các nguồn lực của nhà nước và xã hội để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu cơ bản và bảo hộ doanh nghiệp bản địa nhằm đối phó với quá trình cạnh tranh quốc tế đang diễn ra gay gắt ở bên ngoài cũng như trong nước. Về hình thức tổ chức pháp lý. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Các DNNN ở Nga được hiểu là tất cả các doanh nghiệp có cổ phần sở hữu của nhà nước (trung ương hoặc địa phương) từ ít nhất 10% trở lên, (là mức sở hữu có thể tác động đến hoạt động của doanh nghiệp) và bao gồm ba hình thức sau: - Công ty cổ phần đạng “đóng” (ZAO) hoặc “mở” (OAO), tuy nhiên phần lớn là hình thức công ty cổ phần “mở”, tức có phát hành cổ phiếu ra công chúng. Điển hình là các tập đoàn công nghiệp và dịch vụ lớn như Gazprom, Sberbank, Russian Railways, Transneft.
Tại các tập đoàn này, cổ phần nhà nước đều chiếm đa số hoặc ngay từ ban đầu khi thành lập, hoặc được mua sau đó trong thời gian gần đây. Vấn đề đáng lưu ý đối với loại doanh nghiệp này là tính linh hoạt về quan hệ sở hữu, được điều chỉnh hoàn toàn bằng cơ chế thị trường. Nhà nước vẫn có thể chi phối hoạt động của các tập đoàn này thông qua việc năm giữ cổ phiếu đa số và qua đó tạo ra các tác động mang tính điều tiết đối với thị trường. Tuy nhiên, mọi sự kiểm soát hay chi phối của nhà nước đều phải được thực hiện trên cơ sở Luật Công ty.
[25] - Các doanh nghiệp đơn nhất hay “một chủ” (Unitary Enterprise) trực thuộc chính quyền liên bang, khu vực hay địa phương chủ yếu thực hiện các chức năng cung cấp dịch vụ công hoặc tạo nguồn thu cho ngân sách thông qua các hoạt động thương mại nhất định. Điển hình là các doanh nghiệp như Rosoboronexport hay Post of Rusia. - Các DNNN “đích thực”, sở hữu 100% của nhà nước, còn được gọi là các tập đoàn chiến lược hoạt động trong các lĩnh vực quan trọng như quốc phòng, năng lượng hạt nhân v. như Rosatom, Rosnanotekh.
Đáng lưu ý là các DNNN loại này hoàn toàn không có mục tiêu lợi nhuận và được tổ chức như các cơ quan nhà nước hơn là các công ty. Mặc dù tính chất đặc biệt như vậy, các doanh nghiệp loại này vẫn có thể tham gia vào các hoạt động thương mại theo chỉ định của các cơ quan chính phủ, chẳng hạn như trường hợp gần đây của Tập đoàn năng lượng hạt nhân Rosatom khi tham gia vào dự án xây nhà máy điện hạt nhân đầu tiên ở miền Trung Việt Nam. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Về khung pháp luật điều chỉnh Nếu theo truyền thống xây dựng pháp luật của nước ta, các quy định về chế độ kinh tế nói chung và vai trò của doanh nghiệp nhà nước bao giờ cũng được coi là một phần không thể thiếu của Hiến pháp, thì Hiến pháp Cộng hoà liên bang Nga lại không hề đề cập đến vấn đề này, ngoại trừ một nội dung có tính liên quan duy nhất là nguyên tắc về sự bình đẳng giữa các loại hình sở hữu. Đây là sự thay đổi có tính bước ngoặt so với Hiến pháp Liên Xô trước đây, trong đó, tương tự như Hiến pháp của nước tá, có cả một chương riêng về Hệ thống kinh tế, bao hàm vấn đề sở hữu nhà nước và kinh tế nhà nước.[26] Trong hệ thống pháp luật của nước Nga đã có sự phân biệt giữa “luật tư” và “luật công”.
Liên quan đến các tổ chức kinh tế và doanh nghiệp, Luật Công ty cổ phần Cộng hoà liên Bang Nga được coi là một bộ phận của phạm trù “luật tư”. Theo đó, các DNNN Nga tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, dù ở dạng “đóng” (ZAO) hay dạng “mở” (OAO) đều được thành lập và hoạt động theo Luật này. [28] Đối với hai loại hình DNNN còn lại là doanh nghiệp đơn nhất hay một chủ (Unitary Enterprise) và DNNN đóng vai trò chiến lược thuộc 100% sở hữu nhà nước, Nhà nước Nga (tức chính phủ liên bang và/ hoặc chính quyền các bang) ban hành các văn bản pháp luật riêng rẽ điều chỉnh các loại doanh nghiệp này, bao gồm hai loại là (i) văn bản điều chỉnh một nhóm doanh nghiệp cùng loại và (ii) văn bản quy định việc thành lập và hoạt động của một doanh nghiệp cụ thể. Nhìn từ góc độ pháp lý, so với Luật Công ty cổ phần, các văn bản pháp luật này chứa đựng nhiều hạn chế liên quan đến các quy định về tổ chức, quản lý, quyền hạn và trách nhiệm của doanh nghiệp như một công ty hay đơn vị kinh doanh thực sự, chịu sự hạch toán kinh tế và cạnh tranh theo các quy luật thị trường.
Tuy nhiên, về bản chất, mặc dù có các chức năng kinh doanh để đạt lợi nhuận, mục tiêu cơ bản của nhà nước Nga trong việc duy trì các doanh nghiệp này không phải là “kinh tế” (tức làm tăng nguồn thu cho ngân sách, xét về tầm nhìn lâu dài) mà chính là “chính trị”, hiểu theo nghĩa rộng bao hàm việc bảo đảm các chức năng điều hành và điều tiết của các cơ 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quan chính quyền đối với nền kinh tế quốc dân cũng như các mục tiêu có tính vĩ mô và chiến lược khác. Tóm lại, có thể thấy rằng mô hình DNNN Nga có cách tiếp cận vấn đề khá giống với Việt Nam, xét về động cơ và mục đích, tuy nhiên, lại có phương án xử lý khác, xét về khung pháp luật điều chỉnh. Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”) Trước hết, tác giả sử dụng tên gọi “Mô hình các nước OECD” vì bản thân tổ chức này với 30 quốc gia thành viên (đa số là các nước phát triển) thuộc ba châu lục Âu, Úc và Mỹ đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề tổ chức và quản trị các DNNN, theo đó, vào năm 2005 đã hoàn tất biên soạn và ban hành một bộ quy tắc hướng dẫn về quản trị DNNN (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises). CHLB Đức là một thành viên sáng lập của OECD được lựa chọn làm mô hình so sánh trong Luận văn này vì lý do hai lý do; đó là CHLB Đức ngay từ khi thành lập đã lựa chọn và theo đuổi học thuyết và mô hình “kinh tế thị trường xã hội” (có điểm giống với các chủ trương và đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam trong việc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa), đồng thời có sự tồn tại khá mạnh mẽ các DNNN ở nước này.
Về mục tiêu của DNNN Cả trong lý luận và thực tiễn, sự tồn tại của các DNNN ở CHLB Đức luôn luôn đối mặt với hai sự kiểm soát đều đồng thời có liên hệ đến các nguyên lý cơ bản của tổ chức nhà nước Đức.