Chương 1. Cơ sở lý luận về hoạt động thanh tra việc quản ly, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN. Thực trạng hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại một số Tập đoàn KTNN. Giải pháp hoàn thiện hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vôn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA VIỆC QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TẠI TẬP ĐOÀN KINH TE NHÀ NƯỚC 1. Một số khái niệm 1. Hoạt động thanh tra Ở Việt Nam, hoạt động thanh tra được xác lập mang tính chính thống kế từ khi Hồ Chủ tịch ban hành Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về việc thành lập Ban thanh tra đặc biệt (nay là ngày truyền thống ngành Thanh tra Việt Nam): “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uy nhiệm là di giám sát tat cả các công việc và các nhân viên của uy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phú ” [42, tr. Theo đó, thanh tra mang nghĩa giám sát hoạt động của cơ quan, tô chức, cá nhân mang thâm quyên thực thi công vụ, quyền lực nhà nước.
Và cũng tiếp cận ở góc độ gan thanh tra với hoạt động QLNN thanh tra còn được hiểu là “sự xem xét, kiém soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cân thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phan nâng cao hiệu quả OLNN” [26, tr. Tại Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan QLNN; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong OLNN, thực hiện quyên dân chủ XHCN” [18, tr. Quy định này cho thấy thanh tra là một chức năng, công cụ hoặc là một khâu thuộc quy trình QLNN của cơ quan nhà nước có thâm quyền. Nội dung cụ thê của hoạt động thanh tra được quy định cụ thé tại Điều 8 dé phan dinh voi chức năng của Tòa án va các co quan trọng tài kinh tế: “thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điêu tra truy to, xét xử cua các cơ quan diéu 8 tra, kiểm soát, tòa án và việc giải quyết tranh chấp hợp dong kinh tế, xử lý vi phạm hop đông kinh tế của các cơ quan trọng tài kinh tế” [42, tr.
Kết qua sau hai lần sửa đôi, thay thế, Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 hiện hành không còn quy định khái niệm “thanh tra” một cách độc lập nữa, mà thay vào đó là thuật ngữ “Thanh tra nhà nước” dé nhấn mạnh mối quan hệ giữa chức năng thanh tra với công tác QLNN. Theo đó tại Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, danh gid, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định cua cơ quan nhà nước có thẩm quyên đối với việc thực hiện chính sách , pháp luật, nhiệm vụ, quyên hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [24. Có thể thấy, việc luật hóa hoạt động thanh tra đã có những thay đổi đáng ké so với Pháp lệnh thanh tra năm 1990: đó là bên cạnh việc xóa bỏ nội dung thanh tra “kế hoạch nhà nước” mang nặng tư duy kinh tế bao cấp, mà còn quy định rõ thẩm quyên của các cơ quan có thâm quyền trong việc “xử lý theo trình tự, thủ tục” trong hoạt động thanh tra. Tóm lại, hoạt động thanh tra được thực hiện boi đoàn thanh tra, thanh tra viên và người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành trong phạm vi thâm quyền dé xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tô chức, cá nhân.
Có nhiều tiêu chí để phân loại hoạt động thanh tra, tuy nhiên chủ yếu phân loại theo 02 tiêu chí sau: Căn cứ vào thâm quyên, chức năng cơ quan tiến hành thanh tra, hoạt động thanh tra được chia thành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Việc phân chia này có ý nghĩa lớn trong việc xác lập, phân định thâm quyền và nội dung thanh tra của cơ quan tiến hành thanh tra. Căn cứ vào hình thức thanh tra, hoạt động thanh tra được phân loại theo quy định tại Điều 37 Luật Thanh tranăm 2010, gồm 03 hình thức, cụ thể: “Hoạt động thanh tra được thực hiện theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất” [24. Can cứ phân chia này một mặt đảm bảo việc phân định thâm quyền và nội dung thanh tra, mặt khác nó thé hiện được bản chất thanh tra là chức năng, hoạt động trong công tác QLNN.
Tập đoàn kinh té nhà nước Theo GS. Vũ Huy Từ - tác giả cuốn Mô hình Tập đoàn kinh tế trong công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã đưa ra khái niệm Tập đoàn kinh tế dựa trên chính những đặc điểm của mô hình này về sở hữu; cơ cấu tô chức; phương thức liên kết và ngành nghé hoạt động: “Tập đoàn kinh tế là một cơ cau sở hữu, tô chức và kinh doanh da dạng, có quy mô lớn, vừa có chức năng sản xuất — kinh doanh, vừa có chức năng liên kết kinh tế nhằm tăng cường khả năng tích tụ, tập trung cao nhất các nguồn lực ban dau (vốn, sức lao động, công nghệ.) dé tăng khả năng cạnh tranh trên thị trường và toi đa hóa lợi nhuận. Trong đó có các Tập đoàn kinh tế là tổ hợp các DN thành viên (công ty con) do một công ty mẹ nắm quyền lãnh dao chỉ phối về nguồn lực ban đâu, chiến lược phát triển và hoạt động tại nhiều ngành, lĩnh vực ở nhiều vùng lãnh tho khác nhau ” [41, tr. Và khái niệm Tập đoàn kinh tế được quy định chính thức tại Điều 149 Luật DN năm 2005: “Tập đoàn kinh tế là nhóm công ty có quy mô lớn.
Chính phủ quy định hướng dan tiêu chí, tổ chức quản lý và hoạt động của Tập đoàn kinh tế” [23, tr. Tuy nhiên, cách quy định nay quá chung chung, chưa khái quát được hết bản chất của khái niệm Tập đoàn kinh tế. Vì vậy, chúng ta có thể hiểu theo hướng dẫn bổ sung tại khoản 1 Điều 26 Nghị định 139/2007/NĐ-CP hướng dan thi hành một số điều Luật DN: “Tập đoàn kinh tế bao gom nhóm các công ty có tư cách pháp nhân độc lập, được hình thành trên cơ sở tập hợp, liên kết thông qua dau tư, góp vốn, sáp nhập, mua lại, tổ 10 chức lại hoặc các hình thức liên kết khác; gắn bó lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác tạo thành tổ hợp kinh doanh có từ hai cấp DN trở lên dưới hình thức công ty mẹ - công ty con” [8, tr. Như vậy, với tư cách một thực thé kinh tế như DN thi Tập đoàn kinh tế cũng được chia thành: Tập đoàn KTNN và Tập đoàn kinh tế tư nhân.
Trong đó, các Tập đoàn KTNN được thành lập và hoạt động trong những ngành nghề có chọn lọc: kinh tế mũi nhọn, những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, thường cần nguồn vốn đầu tư lớn và có ý nghĩa đảm bảo sự cân bằng trong nền kinh tế. Dưới tác động của cơ chế kinh tế thị trường, có thể nói Tập đoàn KTNN ở Việt Nam ra đời như một điều tất yếu khách quan bởi tác động của quy luật cạnh tranh, những làn sóng mua bán và sáp nhập DN để tích tụ, tập trung vốn và các nguồn lực, hình thành các DN đủ lớn, đủ mạnh đề cạnh tranh trong điều kiện quốc tế hóa, toàn cầu hóa và mục tiêu tạo lợi thế cạnh tranh, vận hành các công cụ điều hành kinh tế vĩ mô nền kinh tế hay nói cách khác việc thành lập các Tập đoàn kinh tế nhằm thực hiện mục tiêu chính trị, xã hội gắn liền với lợi ích kinh tế trong nền kinh tế thị trường. Trước tình hình đó, Chiến lược phát triển kinh tế 2001 — 2010 của Việt Nam đã lựa chọn hình thành và phát triển Tập đoàn KTNN nhằm phát huy vai trò chủ đạo trong nền kinh tế, là lực lượng vật chất quan trọng và là công cụ dé Nhà nước định hướng và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Điều này được cụ thé hóa thành một trong những nguyên tac bảo đảm phát triển KTNN tại Nghị quyết Trung ương 3 Ban Chấp hành Trung ương Dang (Khoa IX) về tiếp tục sắp xếp, đôi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN: “Bảo đảm vai trò nòng cốt, chỉ phối của DNNN trong nên kinh tế nhiều thành phan.
DNNN vươn lên mạnh mẽ dé Nhà nước sử dụng làm công cụ chỉ phối, điều khiển kinh tế vĩ mô. Do đó, đổi mới DNNN là làm cho DNNN mạnh lên, tiến tới thành lập các Tập đoàn 1] KTNN đi mạnh, đủ sức chỉ phối các thành phan kinh tế khác, kiém soát các DN tu nhân và các DN có vốn dau tu nước ngoài. Thực hiện Nghị quyết đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Chính phủ đã dan thí điểm thành lập các Tập đoàn KTNN từ năm 2005 và đến năm 2009 chính thức ban hành Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ngày 05/11/2009 về thí điểm thành lap, tô chức, hoạt động và quản lý Tập đoàn KTNN tập trung vào 12 ngành nghề kinh doanh chính gồm: Bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin; Đóng mới, sửa chữa tàu thủy; Sản xuất, truyền tải, phân phối và kinh doanh điện năng; Khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến và phân phối dầu khí; Khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến than và khoáng sản; Dệt may; Trồng, khai thác, chế biến cao su; Sản xuất, kinh doanh phân bón và các sản phẩm hóa chất; Đầu tư và kinh doanh bất động sản; Công nghiệp xây dựng và cơ khí chế tạo; Tài chính, ngân hàng, bảo hiểm; Các ngành nghề khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Ở Việt Nam, mặc dù Chính phủ triển khai thí điểm thành lập Tập đoàn KTNN từ năm 2005, 2006, nhưng phải đến năm 2009 mới ban hành Nghị định quy định về việc thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý Tập đoàn KTNN và được xem là khung hành lang pháp lý để các Tập đoàn kinh tế hoạt động.
Tại khoản 2 Điều 2 Nghị định 09/2009/NĐ-CP quy định: “7ập đoàn KTNN là nhóm công ty có tư cách pháp nhân độc lập, đáp ứng các diéu kiện theo quy định của pháp luật và Tập đoàn kinh tế không có tư cách pháp nhân độc lập” [9.