Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM), một đô thị mới nổi với tốc độ đô thị hóa nhanh, đang đối mặt với thách thức lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của dân cư và phát triển kinh tế. Ước tính trong giai đoạn 2016-2020, TP.HCM cần khoảng 1.379 nghìn tỷ đồng vốn đầu tư toàn xã hội, chiếm khoảng 30% tổng sản phẩm nội địa (GRDP) của thành phố, tăng 53,3% so với giai đoạn 2011-2015. Trong dài hạn, nhu cầu vốn đầu tư CSHT có thể lên tới khoảng 1 triệu tỷ đồng đến năm 2030. Tuy nhiên, các phương thức huy động vốn hiện tại chưa đáp ứng được nhu cầu này, gây ra nhiều khó khăn trong việc phát triển hệ thống CSHT đồng bộ, hiện đại.

Mục tiêu nghiên cứu là phân tích các phương thức huy động vốn phát triển CSHT trên thế giới, so sánh với thực tiễn tại TP.HCM, từ đó nhận diện vai trò các nguồn vốn, những bất cập trong huy động vốn tại TP.HCM và đề xuất giải pháp phù hợp. Nghiên cứu tập trung vào giai đoạn từ năm 2011 đến 2020, với phạm vi địa lý là TP.HCM, nhằm cung cấp cơ sở khoa học cho việc hoạch định chính sách tài chính phát triển CSHT của thành phố.

Nghiên cứu có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp TP.HCM nhận diện đầy đủ các nguồn lực tài chính, lựa chọn hình thức huy động vốn phù hợp, đồng thời đề xuất các giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển CSHT, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững và cải thiện chất lượng cuộc sống người dân.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn sử dụng các lý thuyết kinh tế học khu vực công liên quan đến phân cấp tài khóa, chuyển giao nguồn lực giữa chính quyền trung ương và địa phương, tài trợ nợ của chính quyền địa phương, sự tham gia của khu vực tư nhân và mô hình hợp tác công - tư (PPP). Các khái niệm chính bao gồm:

  • Cơ sở hạ tầng (CSHT): Theo định nghĩa của Fulmer (2009), CSHT là các thành phần vật chất cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu để duy trì và nâng cao điều kiện sống xã hội. Ở Việt Nam, CSHT gồm hạ tầng kỹ thuật (giao thông, cấp nước, xử lý nước thải...) và hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục, văn hóa...).

  • Nguồn vốn phát triển CSHT: Là nguồn tài chính đầu tư xây dựng, vận hành và duy trì CSHT, đặc trưng bởi quy mô lớn, thời gian thu hồi dài và rủi ro cao.

  • Phân cấp tài khóa: Cơ chế phân bổ và chuyển giao nguồn thu giữa chính quyền trung ương và địa phương, ảnh hưởng đến khả năng huy động và sử dụng vốn của địa phương.

  • Hợp tác công - tư (PPP): Mô hình hợp tác giữa khu vực công và tư nhân trong đầu tư và vận hành CSHT, phân chia rủi ro và lợi ích.

  • Kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai: Các phương thức khai thác giá trị đất đai để huy động vốn đầu tư CSHT, như đổi đất lấy hạ tầng, thuế giá trị tăng thêm đất, bán đấu giá đất công.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tổng hợp, so sánh và phân tích định tính kết hợp với phân tích định lượng dựa trên số liệu thứ cấp. Nguồn dữ liệu bao gồm:

  • Báo cáo, số liệu từ Sở Tài chính, Sở Kế hoạch Đầu tư, Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP.HCM.

  • Các nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến huy động vốn phát triển CSHT.

  • Các mô hình, kinh nghiệm quốc tế về huy động vốn CSHT.

Phân tích số liệu được thực hiện qua các bảng biểu, biểu đồ thể hiện quy mô vốn đầu tư, tỷ lệ huy động vốn từ các nguồn, so sánh khả năng cân đối nguồn vốn qua các giai đoạn. Cỡ mẫu nghiên cứu là toàn bộ các nguồn vốn và dự án đầu tư CSHT tại TP.HCM trong giai đoạn 2011-2020, được lựa chọn nhằm phản ánh thực trạng và xu hướng huy động vốn của thành phố.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

  1. Vai trò chủ đạo của vốn ngân sách và nguồn vốn tương tự ngân sách: Khoảng 27% vốn đầu tư CSHT tại Việt Nam giai đoạn 2011-2015 đến từ ngân sách nhà nước, trong khi vốn ODA chiếm khoảng 37%. Tại TP.HCM, vốn ngân sách và vay ODA chỉ đáp ứng khoảng 32,75% nhu cầu vốn đầu tư CSHT giai đoạn 2011-2015, còn lại là thiếu hụt lớn.

  2. Tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội tại TP.HCM tăng bình quân 9% mỗi năm giai đoạn 2011-2015, chiếm khoảng 30% GRDP thành phố. Tuy nhiên, tỷ lệ chi đầu tư phát triển so với tổng thu ngân sách địa phương giảm từ 52,4% năm 2011 xuống còn khoảng 40% năm 2015, cho thấy áp lực cân đối ngân sách ngày càng lớn.

  3. Hạn chế trong huy động vốn qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương (TPCQĐP): TP.HCM đã phát hành thành công 23.851 tỷ đồng TPCQĐP từ 2003 đến 2015, nhưng quy mô còn khiêm tốn so với nhu cầu vốn. Thị trường thứ cấp chưa phát triển, tính thanh khoản thấp và thiếu đa dạng sản phẩm trái phiếu là những hạn chế chính.

  4. Mô hình hợp tác công - tư (PPP) chưa phát huy hiệu quả như kỳ vọng: TP.HCM có 52 dự án kêu gọi đầu tư theo PPP giai đoạn 2016-2020, nhưng thực tế triển khai còn nhiều khó khăn do thiếu khung pháp lý rõ ràng, thủ tục phức tạp, giải phóng mặt bằng chậm và năng lực quản lý hạn chế. Tỷ lệ vốn tư nhân tham gia đầu tư CSHT tại Ấn Độ dự kiến tăng từ 25,1% năm 2005 lên 45,2% năm 2020, trong khi TP.HCM vẫn đang trong giai đoạn thử nghiệm.

  5. Kỹ thuật huy động vốn dựa vào đất đai có tiềm năng lớn nhưng chưa được khai thác hiệu quả: Thu tiền sử dụng đất chiếm 17% tổng nguồn thu TP.HCM năm 2010. Mô hình “đổi đất lấy hạ tầng” và bán đấu giá đất mặt tiền đã được áp dụng thành công tại một số dự án như đường Nguyễn Văn Linh và Nguyễn Hữu Thọ, nhưng quỹ đất còn lại hạn chế và chưa có cơ chế thu thuế giá trị tăng thêm đất đai.

  6. Các định chế tài chính chuyên biệt như Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị (HIFU/HFIC) và các công ty phát triển hạ tầng (IPC, CII) chưa phát huy hết vai trò: Tổng vốn huy động của HFIC giai đoạn 2010-2015 chỉ chiếm khoảng 0,75% tổng vốn đầu tư toàn xã hội TP.HCM, do hạn chế về thẩm quyền và quy mô hoạt động.

Thảo luận kết quả

Kết quả nghiên cứu cho thấy nguồn vốn ngân sách và các nguồn tài chính có tính chất tương tự ngân sách vẫn là trụ cột trong phát triển CSHT, phù hợp với kinh nghiệm quốc tế như Nhật Bản, Hàn Quốc và Hoa Kỳ. Việc giảm tỷ lệ chi đầu tư phát triển so với tổng thu ngân sách địa phương phản ánh áp lực tài chính ngày càng lớn và cơ chế phân bổ ngân sách chưa tạo động lực phát triển cho TP.HCM.

Hạn mức vay nợ hiện hành dựa trên tổng mức đầu tư xây dựng cơ bản thay vì năng lực trả nợ làm hạn chế khả năng huy động vốn qua phát hành TPCQĐP và vay ODA. Mặc dù TP.HCM là địa phương đầu tiên phát hành TPCQĐP tại Việt Nam, thị trường trái phiếu địa phương còn non trẻ, thiếu đa dạng sản phẩm và thanh khoản thấp, ảnh hưởng đến hiệu quả huy động vốn.

Mô hình PPP được kỳ vọng là giải pháp huy động vốn tư nhân, nhưng thực tế triển khai tại TP.HCM còn nhiều rào cản về pháp lý, thủ tục và năng lực quản lý, tương tự như trường hợp Mexico. Kinh nghiệm thành công tại Brazil và Ấn Độ cho thấy cần có khung pháp lý rõ ràng, đánh giá rủi ro kỹ lưỡng và lựa chọn dự án phù hợp để PPP phát huy hiệu quả.

Kỹ thuật huy động vốn dựa vào đất đai là một nguồn lực tiềm năng lớn, đặc biệt tại các đô thị tăng trưởng nhanh. TP.HCM đã áp dụng một số mô hình thành công, nhưng chưa có cơ chế thu thuế giá trị tăng thêm đất đai và chưa được trao đủ thẩm quyền để khai thác hiệu quả các kỹ thuật này. Điều này hạn chế khả năng huy động vốn dài hạn và bền vững.

Các định chế tài chính chuyên biệt như HFIC, IPC, CII có vai trò quan trọng trong việc trung gian huy động vốn và triển khai dự án, nhưng hiện nay chưa phát huy hết tiềm năng do hạn chế về thẩm quyền và quy mô hoạt động. Việc nâng cao năng lực và mở rộng quyền hạn cho các tổ chức này sẽ góp phần cải thiện hiệu quả huy động vốn.

Dữ liệu có thể được trình bày qua các biểu đồ so sánh tỷ lệ vốn huy động từ ngân sách, ODA, PPP và các nguồn khác qua các giai đoạn, bảng tổng hợp các dự án PPP và TPCQĐP, cũng như biểu đồ thể hiện tỷ lệ chi đầu tư phát triển so với tổng thu ngân sách địa phương qua các năm.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Kiến nghị cơ chế đặc thù phân cấp nguồn thu ngân sách cho TP.HCM: Tăng tỷ lệ ngân sách địa phương được giữ lại, cho phép TP.HCM giữ lại phần thu vượt chỉ tiêu hàng năm nhằm tăng nguồn vốn đầu tư phát triển CSHT. Mục tiêu nâng tỷ lệ giữ lại ngân sách lên 30-40% trong giai đoạn 5-10 năm tới, giúp gia tăng nguồn lực tài chính bền vững.

  2. Hoàn thiện khung pháp lý và điều kiện triển khai mô hình PPP: Xây dựng hệ thống quy định rõ ràng, minh bạch về lựa chọn nhà đầu tư, phân bổ rủi ro, giám sát thực hiện dự án. Đơn giản hóa thủ tục hành chính, tăng cường năng lực quản lý dự án PPP của chính quyền địa phương. Mục tiêu nâng tỷ lệ dự án PPP thành công và thu hút vốn tư nhân trong 5 năm tới.

  3. Phát triển thị trường trái phiếu chính quyền địa phương: Đa dạng hóa sản phẩm trái phiếu, nâng cao tính thanh khoản thị trường thứ cấp, tăng cường minh bạch thông tin và kiểm toán. Chủ thể thực hiện là Sở Tài chính, Ngân hàng Nhà nước và UBND TP.HCM, với mục tiêu tăng quy mô phát hành TPCQĐP lên gấp đôi trong 3-5 năm.

  4. Khuyến khích và mở rộng kỹ thuật huy động vốn dựa vào đất đai: Trao quyền cho TP.HCM áp dụng các kỹ thuật khai thác giá trị đất đai như thuế giá trị tăng thêm đất, thuế bù đắp tác động, bán đấu giá đất công. Xây dựng hệ thống quản lý quỹ đất đô thị hiệu quả, minh bạch. Chủ thể thực hiện là UBND TP.HCM phối hợp Bộ Tài chính, với mục tiêu tăng nguồn thu từ đất đai lên 20-30% trong 5 năm.

  5. Nâng cao vai trò và thẩm quyền của các định chế tài chính chuyên biệt: Mở rộng quyền huy động vốn, cho vay lại và bảo lãnh tín dụng cho các quỹ phát triển địa phương và công ty phát triển hạ tầng. Tăng cường năng lực quản trị, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Mục tiêu nâng tỷ lệ vốn huy động qua các định chế này lên 5% tổng vốn đầu tư CSHT trong 5 năm tới.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Các nhà hoạch định chính sách và cơ quan quản lý nhà nước: Luận văn cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn để xây dựng chính sách tài chính, phân cấp ngân sách và phát triển thị trường vốn địa phương, giúp nâng cao hiệu quả huy động vốn phát triển CSHT.

  2. Các tổ chức tài chính và ngân hàng phát triển: Thông tin về các phương thức huy động vốn, kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại TP.HCM giúp các tổ chức này thiết kế sản phẩm tài chính phù hợp, hỗ trợ tài trợ vốn cho các dự án CSHT.

  3. Các nhà đầu tư tư nhân và doanh nghiệp: Hiểu rõ về mô hình PPP, kỹ thuật huy động vốn dựa vào đất đai và các cơ chế tài chính chuyên biệt giúp doanh nghiệp đánh giá cơ hội đầu tư, rủi ro và lợi ích khi tham gia phát triển CSHT.

  4. Các nhà nghiên cứu và học viên chuyên ngành chính sách công, kinh tế đô thị: Luận văn cung cấp khung lý thuyết, phương pháp nghiên cứu và phân tích thực tiễn sâu sắc, là tài liệu tham khảo quý giá cho các nghiên cứu tiếp theo về tài chính công và phát triển đô thị.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tại sao vốn ngân sách vẫn là nguồn lực chủ đạo trong phát triển CSHT?
    Vốn ngân sách có tính ổn định, không phải hoàn trả như vay nợ, giúp đảm bảo nguồn vốn dài hạn cho các dự án CSHT quy mô lớn. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các quốc gia phát triển đều dựa vào ngân sách làm trụ cột đầu tư CSHT.

  2. Mô hình PPP có thể giải quyết được bài toán vốn cho TP.HCM không?
    PPP là phương thức bổ sung quan trọng nhưng không thể thay thế hoàn toàn vốn ngân sách. Thành công của PPP phụ thuộc vào khung pháp lý, năng lực quản lý và lựa chọn dự án phù hợp. Hiện TP.HCM còn nhiều rào cản cần khắc phục để PPP phát huy hiệu quả.

  3. Tại sao TP.HCM chưa khai thác hiệu quả kỹ thuật huy động vốn dựa vào đất đai?
    Do chưa có cơ chế thu thuế giá trị tăng thêm đất đai, hạn chế về thẩm quyền và thiếu hệ thống quản lý quỹ đất hiệu quả. Ngoài ra, quỹ đất có giá trị cao ngày càng hạn chế, cần có chính sách phù hợp để khai thác bền vững.

  4. Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương gặp khó khăn gì?
    Thị trường trái phiếu địa phương còn non trẻ, thiếu đa dạng sản phẩm, thanh khoản thấp và chưa có hệ thống bảo lãnh tín dụng hiệu quả. Điều này làm giảm sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư và hạn chế quy mô phát hành.

  5. Các định chế tài chính chuyên biệt đóng vai trò gì trong huy động vốn CSHT?
    Các định chế này là trung gian tài chính, hỗ trợ phân bổ vốn, bảo lãnh rủi ro và xúc tiến tín dụng, giúp tăng khả năng huy động vốn từ khu vực tư nhân và nâng cao hiệu quả đầu tư CSHT. Tuy nhiên, cần nâng cao thẩm quyền và năng lực để phát huy vai trò.

Kết luận

  • TP.HCM cần nguồn lực tài chính lớn và đa dạng để phát triển CSHT đồng bộ, hiện đại, đáp ứng yêu cầu đô thị hóa và tăng trưởng kinh tế.

  • Vốn ngân sách và các nguồn tài chính tương tự ngân sách vẫn là trụ cột trong huy động vốn phát triển CSHT, cần cơ chế phân cấp ngân sách đặc thù cho TP.HCM.

  • Mô hình PPP và kỹ thuật huy động vốn dựa vào đất đai có tiềm năng lớn nhưng cần hoàn thiện khung pháp lý, nâng cao năng lực quản lý và mở rộng thẩm quyền.

  • Thị trường trái phiếu chính quyền địa phương và các định chế tài chính chuyên biệt cần được phát triển để tăng hiệu quả huy động vốn.

  • Các giải pháp đề xuất cần được triển khai đồng bộ trong 5-10 năm tới nhằm tạo động lực phát triển bền vững cho TP.HCM, góp phần thúc đẩy kinh tế vùng và quốc gia.

Các cơ quan chức năng và nhà hoạch định chính sách cần xem xét, điều chỉnh cơ chế phân cấp ngân sách, hoàn thiện khung pháp lý PPP, phát triển thị trường trái phiếu và nâng cao vai trò các định chế tài chính để huy động hiệu quả nguồn vốn phát triển CSHT tại TP.HCM.