MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đề tài được chọn nghiên cứu xuất phát từ những lý do cơ bản sau đây: Thứ nhất, xuất phát từ bối cảnh trong nước và thế giới đặt ra những yêu cầu trong việc nâng cao hiệu quả xây dựng pháp luật, tổ chức thực thi pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Bối cảnh thế giới thế kỷ XX đã có những biến đổi to lớn và sâu sắc, ảnh hưởng toàn diện và mạnh mẽ đến mọi mặt đời sống xã hội của các quốc gia, trong đó có Việt Nam, nổi bật là: Cuộc cách mạng khoa học công nghệ diễn ra ngày càng mạnh mẽ; khoa học và công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông tin và công nghệ sinh học, tiếp tục có những bước nhảy vọt, ngày càng trở thành lực lượng sản xuất trực tiếp, thúc đẩy sự phát triển kinh tế, làm chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế và biến đổi sâu sắc các lĩnh vực của đời sống xã hội. Toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế đang diễn ra sâu rộng ở hầu khắp các quốc gia mở ra những cơ hội và thách thức. Bối cảnh trong nước, Việt Nam đang trong giai đoạn đổi mới và thực hiện cải cách hành chính giai đoạn 2021-2030; thực hiện chuyển đổi số dựa trên 3 trụ cột chính là Chính phủ số, kinh tế số và xã hội số; hội nhập sâu rộng với thế giới.
Tình hình đất nước và bối cảnh quốc tế nêu trên tạo cho nước ta vị thế mới với những thuận lợi và cơ hội to lớn cùng những khó khăn và thách thức gay gắt trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cũng như xây dựng và phát triển nền hành chính phục vụ. Xuất phát từ bối cảnh lịch sử cụ thể, hoạt động quản lý nhà nước cần có những biện pháp quản lý phù hợp nhằm đáp ứng được các yêu cầu đặt ra của bối cảnh lịch sử cụ thể nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững ở mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và con người, ổn định chính trị, bền vững về kinh tế. Do đó, việc nâng cao chất cao nâng lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của chính quyền địa phương cấp tỉnh là cần thiết, góp phần nâng cao hiệu quả tổ chức thực thi pháp luật cho chính quyền địa phương, đáp ứng các yêu cầu đặt ra trong hoạt động quản lý nhà nước tại địa phương. Hơn nữa, quản lý nhà nước bằng pháp luật và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa là quan điểm xuyên suốt thể hiện trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trở thành nguyên tắc hiến định, nhất quán trong các bản Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Vì vậy, trong nhiều thập kỷ qua, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã, đang có nhiều chuyển biến tích cực, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, hướng đến xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong bối cảnh hội nhập kinh tế - quốc tế. Điều này, được Đại hội đảng lần thứ XIII đánh giá: “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có nhiều tiến bộ, tổ chức bộ máy nhà nước tiếp tục được hoàn thiện, hoạt động hiệu lực và hiệu quả hơn; bảo đảm thực hiện đồng bộ các quyền lập pháp, 1 Luận án tiên sĩ Quản lý công hành pháp và tư pháp” [36; tr71]. Qua đó, cho thấy hoạt động lập pháp đã có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở cấp trung ương và địa phương đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc tạo nên chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống văn bản được ban hành. Thứ hai, xuất phát từ vị trí, vai trò trong hoạt động quản lý của chính quyền địa phương cấp tỉnh Chính quyền địa phương là một trong những định chế pháp lý quan trọng của Hiến pháp năm 2013, bởi chính quyền địa phương là một bộ phận không thể tách rời bộ máy nhà nước do Hiến pháp quy định [127].
Trong đó, chính quyền cấp tỉnh đóng vai trò quan trọng trong việc tổ chức và đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn, chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh. Nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn, với vai trò chủ thể quản lý nhà nước, chính quyền địa phương cấp tỉnh căn cứ vào Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các hệ thống pháp luật khác liên quan, để tiến hành xây dựng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời sử dụng như một công cụ để thực thi hoạt động quản lý nhằm điều hành mọi hoạt động của tổ chức, doanh nghiệp, xã hội và công dân đúng Hiến pháp và pháp luật. Như vậy, chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương (hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân) đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước. Thông qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật này, chính quyền địa phương cấp tỉnh thực hiện các nhiệm vụ như: Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn tỉnh; Quyết định những vấn đề của tỉnh trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan; Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trên địa bàn; Phối hợp với các cơ quan nhà nước ở trung ương, các địa phương thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, thực hiện quy hoạch vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân; Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn tỉnh[63].
Thứ ba, xuất phát từ vai trò của hoạt động phối hợp thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Hoạt động thẩm định văn bản quy pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, căn cứ vào quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, có thể nhận thấy thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một giai đoạn quan trọng không thể thiếu trong quá trình 2 Luận án tiên sĩ Quản lý công ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật [17; Điều 1]”. Đây là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản, hoạt động thẩm định còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, góp phần đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Với tư cách là “cơ quan tham mưu”, là “người gác cổng”, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có trách nhiệm đưa ra những đánh giá, xem xét rất cơ bản và trung thực giúp cơ quan hữu quan tiếp cận được với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật một cách nhanh nhất, sâu nhất, có trọng tâm nhất.
Do đó, để góp phần nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, hoạt động phối hợp trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Hoạt động phối hợp trong thẩm định văn bản quy phạm luật của chính quyền địa phương được đảm bảo sẽ là yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và là yêu cầu để văn bản có thể phát huy hiệu lực pháp lý. Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tuân thủ quy định về phối hợp trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước. Thứ tư, xuất phát từ thực trạng thực hiện phối hợp hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Thực hiện thẩm định dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau, trong đó Sở Tư pháp giữ vai trò chủ đạo và được tiến hành theo quy trình nhất định và có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cá nhân và cơ quan tổ chức có thẩm quyền tham gia thực hiện thẩm định.
Tuy nhiên, hiện nay ở một số địa phương chưa tổ chức, triển khai thực hiện hiệu quả cơ chế phối hợp thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, dẫn đến nhiều văn bản ban hành không hợp hiến hợp pháp, thiếu tính khả thi, mang tính cục bộ. làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước ở chính quyền địa phương cấp tỉnh. Chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền ở nhiều địa phương cấp tỉnh nhiều nơi vẫn chưa đảm bảo, ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền địa phương, làm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương còn kém hiệu quả. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, như: nhận thức về ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của một số công chức chưa đầy đủ, chưa thực sự quan tâm, đầu tư thời gian, công sức thỏa đáng cho công tác này.
Cách thức tổ chức thực 3 Luận án tiên sĩ Quản lý công hiện nhiệm vụ thẩm định trong một số trường hợp thiếu tính chuyên nghiệp.