MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Hàng rào kỹ thuật môi trường trong bối cảnh tự do hoá thương mại hiện nay đã góp phần tích cực trong việc ngăn ngừa, hạn chế ô nhiễm môi trường từ bên ngoài; khuyến khích các quốc gia sản xuất và sử dụng các sản phẩm thân thiện với môi trường. Trong thương mại quốc tế, khi các rào cản thương mại truyền thống (thuế quan) dần được loại bỏ, các hàng rào kỹ thuật môi trường (biện pháp phi thuế quan) hay còn gọi là "hàng rào xanh" đang trở thành một trong những biện pháp quan trọng, hữu hiệu để bảo vệ môi trường; trong nhiều trường hợp là một biện pháp bảo hộ của quốc gia nhập khẩu mà không vi phạm các quy định về thương mại tự do. Hàng rào kỹ thuật môi trường là một trong những biện pháp phi thuế quan thường được các quốc gia, vùng lãnh thổ thực thi thông qua các công cụ pháp lý hoặc các công cụ kinh tế.
Các công cụ pháp lý được sử dụng như là các biện pháp kiểm soát và bắt buộc, gồm các quy định đặc tính của sản phẩm; các phương pháp sản xuất và chế biến sản phẩm; các tiêu chuẩn, giới hạn về ô nhiễm của sản phẩm; cấm xuất nhập khẩu các mặt hàng độc hại hoặc gây nguy hại cho sức khoẻ; hạn chế xuất nhập khẩu để bảo vệ và phát triển bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên; các yêu cầu về bao bì, đóng gói và nhãn mác của sản phẩm. Các công cụ kinh tế gồm các khoản thuế (không phải là thuế đối với hàng hóa nhập khẩu mà thuế đối với hàng hóa tiêu thụ) đánh vào sản phẩm độc hại hoặc gây nguy hại cho sức khỏe; phí đối với sản phẩm phế thải, các biện pháp kiểm soát dựa vào giá cả và trợ cấp môi trường. Trong khuôn khổ Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), các khía cạnh môi trường được thể hiện tập trung nhất trong 5 Hiệp định, cụ thể gồm: (1) Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (General Agreement on Tariffs and Trade- GATT); (2) Hiệp định về rào cản kỹ thuật trong thương mại 1 Luận án tiên sĩ Quản lý công (Technical Barriers to Trade - TBT); (3) Hiệp định về vệ sinh an toàn động thực vật (Sanitary and Phytosanitary Measures -SPS); (4) Hiệp định thương mại về các khía cạnh liên quan của quyền sở hữu trí tuệ (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights-TRIPs); (5) Hiệp định về các biện pháp trợ cấp và đền bù (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures-SCM). Theo các Hiệp định này, các sản phẩm xuất khẩu, nhập khẩu phải tuân thủ các yêu cầu hay hàng rào kỹ thuật môi trường.
Các Hiệp định này cũng yêu cầu việc áp dụng những quy định, yêu cầu và tiêu chuẩn môi trường không được tạo ra cản trở không cần thiết đối với thương mại quốc tế. Hiệp định TBT quy định các quy tắc về xây dựng, chấp nhận và áp dụng các quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn và quy trình đánh giá sự phù hợp đối với các sản phẩm, hàng hoá trong thương mại quốc tế. Hiệp định này quy định nghĩa vụ của các thành viên WTO nhằm đảm bảo các quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, thủ tục đánh giá sự phù hợp không tạo ra những cản trở không cần thiết đối với thương mại. Tuy nhiên, Hiệp định TBT không ngăn cản các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo vệ an toàn của con người, động thực vật và bảo vệ môi trường, chống những hành vi gian lận thương mại, đảm bảo an ninh quốc gia [4].
Trên thế giới, hàng rào kỹ thuật môi trường trong thương mại quốc tế rất đa dạng, được áp dụng rất khác nhau tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia, vùng lãnh thổ. Theo thống kê, hàng rào kỹ thuật môi trường chiếm khoảng 25% hàng rào kỹ thuật hiện nay. Trước đây, các rào cản này chủ yếu được quy định trong các điều ước quốc tế về môi trường. Ngày nay, các rào cản kỹ thuật môi trường được áp dụng phổ biến ở tất cả các nước trên thế giới, đặc biệt là Mỹ, Liên minh Châu Âu (EU), Nhật Bản; thậm chí chúng bị lạm dụng gây khó khăn cho hoạt động thương mại của các nước khác [95].
Hiện tại, hàng rào kỹ thuật môi trường trong thương mại quốc tế được thiết lập ngày càng phức tạp, không chỉ kiểm soát đơn thuần về yêu cầu bảo vệ các nguồn tài 2 Luận án tiên sĩ Quản lý công nguyên thiên nhiên mà còn kiểm soát vấn đề ô nhiễm môi trường trong suốt cả quá trình sản xuất, xuất xứ, vận chuyển, tiêu thụ và thải bỏ hàng hóa nhập khẩu. Việc tham gia các hiệp định thương mại đã góp phần vào phát triển kinh tế, xã hội, những năm gần đây việc xuất khẩu các mặt hàng đang là trụ cột chính của nền kinh tế [10]. Tuy nhiên, xuất khẩu hiện nay của Việt Nam chủ yếu vẫn dựa vào nhóm hàng có nguồn gốc thiên nhiên, giá trị gia tăng thấp trong khi các nước nhập khẩu ngày càng đòi hỏi cao về tiêu chuẩn, quy định môi trường. Đẩy mạnh xuất khẩu là định hướng chiến lược quan trọng, Việt Nam đã có các chính sách thương mại để khai thác triệt để các lợi thế của tự do hoá thương mại, góp phần vượt qua các rào cản trong đó có rào cản môi trường để mở đường cho hàng hoá xuất khẩu của Việt Nam.
Tuy nhiên, Việt Nam cũng là một trong số các nước có tỷ lệ nhập khẩu các loại sản phẩm, hàng hóa thuộc loại cao trên thế giới. Ngoài việc phục vụ hoạt động sản xuất, kinh doanh và nhu cầu xã hội thì khả năng tác động xấu đến môi trường của các loại hàng hóa nhập khẩu đang là vấn đề quan ngại mà Việt Nam cần phải quan tâm. Một trong các vấn đề môi trường của hàng hóa nhập khẩu được quan tâm hiện nay là vấn đề bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất. Theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tổng số phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất năm 2011 khoảng hơn 2,9 triệu tấn (chủ yếu là phế liệu sắt, nhựa, giấy, xỉ cát, xỉ slay, thạch cao).
Năm 2016, lượng phế liệu nhập khẩu của Việt Nam khoảng 3,5 triệu tấn. Năm 2017, Việt Nam phải nhập gần 7,9 triệu tấn phế liệu (chủ yếu là sắt, thép - chiếm 67%). Có thể thấy, tổng khối lượng phế liệu nhập khẩu năm 2017 đã tăng gấp 2 lần so với tổng khối lượng phế liệu nhập khẩu trong năm 2016; trong đó, khối lượng sắt, thép, nhựa, giấy và xỉ hạt nhỏ là những loại phế liệu có khối lượng tăng đột biến, gấp 2 đến 3 lần tổng khối lượng nhập khẩu năm 2016 [44]. Rõ ràng là khi Việt Nam hội nhập quốc tế và khu vực ngày càng sâu rộng 3 Luận án tiên sĩ Quản lý công hơn, nhu cầu về nguyên liệu đầu vào cho sản xuất của một số ngành công nghiệp sản xuất cũng ngày càng tăng cao, điều này dẫn đến hệ quả là tác động tiêu cực đến môi trường từ hoạt động thương mại quốc tế, đặc biệt là từ hoạt động nhập khẩu phế liệu sẽ ngày càng gia tăng.
Việc tham gia Hiệp định đối tác toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - Liên minh Châu Âu (EVFTA), Cộng đồng ASEAN, các định chế kinh tế, thương mại toàn cầu và khu vực khác đang đặt ra những thách thức cho Việt Nam về bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường. Trước bối cảnh Trung Quốc đã ban hành quy định cấm nhập khẩu một số phế liệu từ các quốc gia khác thì Việt Nam và các quốc gia khác có nhu cầu lớn về nguyên liệu cho hoạt động sản xuất sẽ là điểm đến của các loại phế liệu này. Bên cạnh lợi ích cho sản xuất do đảm bảo nguyên liệu đầu vào thì việc nhập khẩu phế liệu sẽ có nguy cơ trở thành bãi thải của các nước phát triển là hiện hữu nếu Việt Nam không có biện pháp hiệu quả, đặc biệt là áp dụng hàng rào kỹ thuật môi trường đối với phế liệu nhập khẩu. Việt Nam đã ban hành hành lang pháp lý khá đầy đủ về bảo vệ môi trường, bao gồm quy định, hàng rào kỹ thuật môi trường đối với hàng hóa nhập khẩu (trong đó có phế liệu nhập khẩu).
Tuy nhiên, hệ thống hàng rào kỹ thuật nói chung và hàng rào kỹ thuật môi trường nói riêng đối với các hàng hoá nhập khẩu còn đơn giản, chưa đầy đủ và thiếu hiệu quả, chưa thể hiện được vai trò tích cực trong bảo vệ môi trường cũng như bảo hộ thương mại trong trường hợp cần thiết. Do vậy, tham gia các hoạt động thương mại quốc tế, Việt Nam đã và đang gặp phải một số vấn đề môi trường đáng quan ngại; một số đối tượng đã lợi dụng những kẽ hở của luật pháp để đưa chất thải vào Việt Nam. Điều này tạo ra áp lực lớn trong quản lý phế liệu nhập khẩu và quản lý môi trường của Việt Nam. Nếu hàng rào kỹ thuật môi trường không chặt chẽ và áp dụng không hiệu quả thì Việt Nam sẽ có nguy cơ thành bãi rác dưới hình thức nhập khẩu 4 Luận án tiên sĩ Quản lý công phế liệu (thực tế Việt Nam đã từng gặp phải vấn đề này vào năm 2018) [8].
Năm 2018, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đưa ra chính sách, quy định kịp thời để quản lý chặt chẽ phế liệu nhập khẩu, bao gồm hàng rào kỹ thuật về môi trường. Tính đến nay, hàng rào kỹ thuật môi trường đối với phế liệu nhập khẩu gồm các quy chuẩn kỹ thuật về phế liệu sắt, thép, nhựa, giấy nhập khẩu ban hành kèm theo Thông tư số 08/2018/TT-BTNMT ngày 14 tháng 9 năm 2018 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường [6] và quy chuẩn kỹ thuật về phế liệu thuỷ tinh, kim loại và hạt xỉ lò cao được ban hành kèm theo Thông tư số 09/2018/TT-BTNMT ngày 14 tháng 9 năm 2018 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường [7]. Tuy nhiên, xét về dài hạn đối với quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, đặc biệt là quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu, rất cần có một nghiên cứu một cách hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn trong xây dựng, áp dụng hàng rào kỹ thuật môi trường.