Luận án Tiến sĩ Dương Tiến Dũng - Cơ cấu chi ngân sách nhà nước thúc đẩy kinh tế bền vững - Học viện Tài chính

Luận án phân tích cơ cấu chi ngân sách nhà nước nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững tại Việt Nam. Nghiên cứu các giải pháp, chính sách tài khóa hiệu quả.

• Tác giả: Dương Tiến Dũng
• Người hướng dẫn: TS. Nguyễn Văn Bình
• Trường học: Học Viện Tài Chính
• Chuyên ngành: Kinh tế
• Đề tài: Cơ cấu chi ngân sách nhà nước thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững ở Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án Tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2021
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về cơ cấu chi ngân sách nhà nước thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững

Cơ cấu chi ngân sách nhà nước là tổng thể các khoản chi tiêu công được phân bổ theo mục đích, lĩnh vực và tỷ trọng hợp lý nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Tại Việt Nam, cơ cấu chi ngân sách đóng vai trò then chốt trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững thông qua nhiều kênh truyền dẫn tác động. Các kênh này bao gồm chi đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, chi cho khoa học công nghệ, chi phát triển giáo dục nguồn nhân lực, chi y tế và chi đảm bảo an sinh xã hội. Phát triển bền vững được hiểu là quá trình kết hợp hài hòa giữa ba trụ cột: tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường. Ngân sách nhà nước không chỉ thuần túy phân phối lại kết quả sản xuất kinh doanh, mà tham gia trực tiếp vào quá trình phân phối các yếu tố đầu vào của nền kinh tế. Điều này tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển lâu dài, đáp ứng nhu cầu hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng của các thế hệ tương lai.

1.1. Khái niệm cơ cấu chi ngân sách nhà nước

Cơ cấu chi ngân sách nhà nước phản ánh tỷ trọng phân bổ giữa các khoản chi tiêu theo mục đích sử dụng và lĩnh vực kinh tế - xã hội. Cấu trúc này bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi và chi dự phòng. Mỗi thành phần đảm nhận chức năng riêng trong việc thúc đẩy tăng trưởng. Chi đầu tư phát triển xây dựng hạ tầng, nâng cao năng lực sản xuất. Chi thường xuyên duy trì hoạt động bộ máy nhà nước và cung cấp dịch vụ công. Tỷ lệ hợp lý giữa các khoản chi quyết định hiệu quả tổng thể của chính sách tài khóa đối với nền kinh tế quốc dân.

1.2. Mối quan hệ giữa chi ngân sách và phát triển bền vững

Phát triển bền vững đòi hỏi sự cân bằng giữa tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường. Ngân sách nhà nước tác động đến cả ba trụ cột này thông qua cơ cấu chi hợp lý. Chi giáo dục và y tế nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, tạo nền tảng cho tăng trưởng dài hạn. Chi bảo vệ môi trường đảm bảo phát triển không đánh đổi bằng tài nguyên thiên nhiên. Chi an sinh xã hội giảm bất bình đẳng, tăng cường gắn kết cộng đồng. Sự phối hợp đồng bộ giữa các khoản chi tạo ra hiệu ứng cộng hưởng, thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững.

II. Phân tích thực trạng cơ cấu chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam

Thực tế tại Việt Nam, cơ cấu chi ngân sách nhà nước còn tồn tại nhiều bất cập ảnh hưởng đến mục tiêu phát triển bền vững. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển có xu hướng giảm trong khi chi thường xuyên tăng liên tục qua các năm. Chi cho khoa học công nghệ chiếm tỷ lệ thấp, chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới sáng tạo và nâng cao năng suất lao động. Chi giáo dục và đào tạo tuy được ưu tiên nhưng hiệu quả sử dụng còn hạn chế, chưa tạo ra bước đột phá về chất lượng nguồn nhân lực. Chi bảo vệ môi trường còn mỏng, chưa tương xứng với quy mô thách thức môi trường hiện nay. Phân bổ ngân sách giữa các vùng miền chưa đồng đều, tạo khoảng cách phát triển giữa đô thị và nông thôn, giữa các khu vực kinh tế trọng điểm và vùng khó khăn. Các yếu tố này đặt ra yêu cầu cấp thiết phải cơ cấu lại chi ngân sách nhằm hướng tới mục tiêu tăng trưởng xanh và bền vững hơn.

2.1. Cơ cấu chi đầu tư phát triển và hạ tầng

Chi đầu tư phát triển tại Việt Nam chiếm tỷ trọng ngày càng giảm trong tổng chi ngân sách, từ mức cao giai đoạn 2010-2015 xuống mức thấp hơn trong những năm gần đây. Phần lớn nguồn vốn đầu tư công tập trung vào hạ tầng giao thông, trong khi đầu tư cho năng lượng tái tạo, công nghệ xanh còn hạn chế. Tình trạng dàn trải, lãng phí trong đầu tư công vẫn tồn tại ở nhiều dự án. Hiệu quả đầu tư hạ tầng chưa đồng đều giữa các vùng miền, gây ra bất lợi cho phát triển cân bằng và bền vững.

2.2. Chi thường xuyên và chi cho các lĩnh vực xã hội

Chi thường xuyên có xu hướng tăng liên tục, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi ngân sách, chủ yếu do chi lương, chi hoạt động bộ máy hành chính. Điều này làm giảm không gian tài khóa cho đầu tư phát triển. Chi giáo dục đạt tỷ lệ khá nhưng hiệu quả sử dụng chưa cao, chất lượng đào tạo chưa đáp ứng nhu cầu thị trường lao động. Chi y tế tập trung vào khám chữa bệnh, chưa đủ đầu tư cho phòng bệnh và chăm sóc sức khỏe ban đầu. Chi an sinh xã hội mở rộng nhưng tính bền vững của hệ thống bảo hiểm còn nhiều thách thức.

III. Giải pháp cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước thúc đẩy phát triển bền vững

Để thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững, cơ cấu chi ngân sách nhà nước cần được điều chỉnh theo hướng nâng cao hiệu quả và tính chiến lược. Thứ nhất, tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển, ưu tiên các dự án hạ tầng xanh, năng lượng tái tạo và công nghệ thân thiện môi trường. Thứ hai, nâng cao hiệu quả chi giáo dục đào tạo, gắn kết đào tạo với nhu cầu thị trường lao động, phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao. Thứ ba, tăng cường chi khoa học công nghệ, khuyến khích đổi mới sáng tạo, nâng cao năng suất lao động và năng lực cạnh tranh quốc gia. Thứ tư, mở rộng chi bảo vệ môi trường, thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Thứ năm, cơ chế phân bổ ngân sách cần đảm bảo công bằng giữa các vùng miền, ưu tiên đầu tư cho vùng khó khăn. Việc thực hiện đồng bộ các giải pháp này đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa chính sách tài khóa và các chính sách vĩ mô khác.

3.1. Tăng cường đầu tư cho khoa học công nghệ và giáo dục

Khoa học công nghệ và giáo dục là hai trụ cột quan trọng nhất cho tăng trưởng bền vững dài hạn. Ngân sách nhà nước cần tăng tỷ trọng chi cho nghiên cứu và phát triển, hướng tới mục tiêu đạt 1-2% GDP. Ưu tiên đầu tư vào công nghệ cao, trí tuệ nhân tạo, năng lượng sạch. Giáo dục cần được cơ cấu lại theo hướng nâng cao chất lượng, phát triển kỹ năng sáng tạo và tư duy phản biện cho nguồn nhân lực. Đào tạo nghề cần gắn liền với nhu cầu thực tế của doanh nghiệp và nền kinh tế số.

3.2. Hoàn thiện cơ chế phân bổ và giám sát ngân sách

Cơ chế phân bổ ngân sách cần minh bạch, dựa trên tiêu chí hiệu quả và mục tiêu phát triển bền vững. Áp dụng đánh giá tác động môi trường và xã hội trong quá trình phê duyệt dự án đầu tư công. Tăng cường giám sát việc sử dụng ngân sách thông qua hệ thống báo cáo công khai, trách nhiệm giải trình. Xây dựng bộ chỉ tiêu đánh giá hiệu quả chi ngân sách gắn với các mục tiêu phát triển bền vững của Liên hợp quốc. Khuyến khích sự tham gia của người dân và tổ chức xã hội trong giám sát chi tiêu công.

IV. Kết luận và ứng dụng thực tiễn cơ cấu chi ngân sách thúc đẩy kinh tế bền vững

Nghiên cứu về cơ cấu chi ngân sách nhà nước thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững ở Việt Nam cho thấy mối quan hệ mật thiết giữa chính sách tài khóa và mục tiêu phát triển dài hạn. Cơ cấu chi ngân sách hợp lý tạo nền tảng vững chắc cho tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường. Kết quả nghiên cứu khẳng định vai trò định hướng của chi đầu tư phát triển hạ tầng, chi khoa học công nghệ và chi giáo dục trong việc nâng cao năng suất lao động và năng lực cạnh tranh quốc gia. Thực tiễn Việt Nam cho thấy cần đẩy mạnh cơ cấu lại chi ngân sách theo hướng tăng hiệu quả, giảm chi thường xuyên và ưu tiên các lĩnh vực then chốt cho phát triển bền vững. Các kiến nghị chính sách từ nghiên cứu có giá trị ứng dụng cao trong hoạch định chiến lược tài khóa quốc gia giai đoạn 2025-2035, góp phần thực hiện thành công các mục tiêu phát triển bền vững mà Việt Nam đã cam kết với cộng đồng quốc tế.

4.1. Ý nghĩa lý luận của nghiên cứu

Nghiên cứu góp phần bổ sung lý luận về vai trò của cơ cấu chi ngân sách nhà nước trong thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững. Khung phân tích được xây dựng kết hợp lý thuyết kinh tế công cộng, lý thuyết tăng trưởng nội sinh và lý thuyết phát triển bền vững. Nghiên cứu làm rõ cơ chế tác động của chi ngân sách đến tăng trưởng thông qua nâng cao năng suất yếu tố tổng hợp. Kết quả cung cấp cơ sở khoa học cho việc hoạch định chính sách tài khóa hướng tới phát triển bền vững trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế.

4.2. Khuyến nghị chính sách cho Việt Nam

Chính phủ cần xây dựng chiến lược cơ cấu lại chi ngân sách trung hạn, gắn với các mục tiêu phát triển bền vững quốc gia. Tăng tỷ trọng chi đầu tư cho hạ tầng xanh, năng lượng tái tạo và công nghệ thân thiện môi trường. Nâng hiệu quả chi giáo dục, đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao. Hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách minh bạch, dựa trên hiệu quả. Tăng cường giám sát chi tiêu công, đảm bảo trách nhiệm giải trình. Xây dựng hệ thống đánh giá tác động bền vững của chi ngân sách đối với tăng trưởng kinh tế dài hạn.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1 Các nghiên cứu ở ngoài nước 1.1 Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2007) về chính sách tài khóa và tăng trưởng kinh tế [62] Nghiên cứu các nước Đông Âu và Trung Á trong giai đoạn 1996-2005, báo cáo của WB đã đánh giá tổng quan về cơ cấu ngân sách, nợ công tác động đến tăng trưởng kinh tế của một số nước như Hàn Quốc, Chilê, Phần Lan, Hà Lan, Nga,… từ đó cho thấy xu hướng điều chỉnh chi tiêu công của các nước trên thế giới trong những năm gần đây; đồng thời, đưa ra một số khuyến nghị thể hiện tầm quan trọng của chi tiêu công trong quá trình cải cách tổng thể tài chính công. Nghiên cứu đã tập trung thực hiện giải quyết 3 vấn đề cơ bản của NSNN với tăng trưởng kinh tế, đó là: (i) Quy mô NSNN và vấn đề thâm hụt NSNN tác động đến tăng trưởng kinh tế của các nước trong từng giai đoạn; (ii) Nâng cao hiệu quả chi tiêu công; (iii) Các giải pháp tăng cường tính bền vững của hệ thống thuế, hướng tới bền vững NSNN. Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng tập trung giải quyết vấn đề chi ngân sách cho lương hưu, chi ngân sách ở một số lĩnh vực cung ứng dịch vụ công (giáo dục, y tế,…), chi ngân sách cho ĐTPT cơ sở hạ tầng KT-XH.2 Nghiên cứu của Miller và Lopez (2007) về “Cơ cấu chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế” [56]. Nghiên cứu khẳng định việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng có đóng góp vào việc giảm thiểu những thiếu sót của thị trường và là nguồn lực chính thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

7 Tăng chi cung cấp hàng hóa dịch vụ công trong tổng chi tiêu của Chính phủ thường xuyên lên 10% có thể làm tỷ lệ tăng trưởng bình quân đầu người tăng từ 2,2% đến 2,9%. Thất bại thị trường được bù đắp thông qua việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng. Tăng cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng cũng là một trong những công cụ hữu hiệu để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đặc biệt là ở những nước thu nhập trung bình.3 Nghiên cứu của Ủy ban Chính sách kinh tế của Liên minh châu Âu (2008) về cơ cấu chi tiêu công: thành tựu và những thách thức [47] Nghiên cứu của Ủy ban Chính sách kinh tế của EU về cơ cấu chi tiêu công của các EU đã cho thấy việc thiết lập cơ cấu chi ngân sách hiệu quả có vai trò quan trọng trong bối cảnh các nước đang chịu áp lực về tăng cường kỷ luật tài khóa, bền vững ngân sách. Căn cứ vào bối cảnh và tình hình cụ thể, các nước thực hiện cơ cấu chi ngân sách thông qua việc điều chỉnh quy mô tổng chi NSNN, điều chỉnh cơ cấu các khoản chi trong từng lĩnh vực hoặc điều chuyển từ lĩnh vực này sang các lĩnh vực khác được ưu tiên trong từng giai đoạn, nhằm mục tiêu hỗ trợ tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, giải quyết các vấn đề xã hội.4 Nghiên cứu của Ravinder Rena và Ghirmai T.Kefela (2011) về “Cơ cấu lại chính sách tài khóa nhằm khuyến khích thúc đẩy tăng trưởng tại các nước châu Phi” [58] Nghiên cứu đã đưa ra kết luận chính sách tài khóa chỉ thực sự là một chính sách mạnh, có hiệu quả khi các chính sách được đưa ra dựa trên sự bền vững và được áp dụng trong việc phân phối vào các dịch vụ công cộng.

Cơ cấu chi NSNN là một trong những yếu tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả chi NSNN và nâng cao hiệu quả của chính sách tài khóa của mỗi quốc gia trong từng thời kỳ.5 Báo cáo nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ quốc tế (2014) về cơ cấu chi tiêu công tại một số nước trên thế giới [54] 8 Cơ cấu chi tiêu công của các quốc gia giải thích về việc lựa chọn khác nhau liên quan đến việc phân bổ lại nguồn lực và những ưu tiên của chính phủ trong từng giai đoạn. Trong hơn một thập kỷ qua, bối cảnh kinh tế thế giới đã biến động mạnh. Do tác động của khủng hoảng kinh tế, tăng trưởng GDP toàn cầu đã giảm mạnh, từ 5,6% năm 2006 xuống còn 3% năm 2008 và âm (-) 0,1% vào năm 2009. Với nỗ lực phục hồi kinh tế, nhiều nước đã đưa ra các chương trình kích thích kinh tế, thực hiện chính sách tài khóa nới lỏng thông qua cắt giảm thuế, tăng chi ngân sách để hỗ trợ doanh nghiệp.

Mặc dù đã đạt được mức tăng trưởng 5,4% trong năm 2010, song kinh tế thế giới lại tiếp tục đối mặt với nhiều rủi ro, bất ổn, hệ lụy từ các chương trình kích thích kinh tế, nới lỏng tài khóa mang lại. Việc gia tăng liên tục của bội chi NSNN và kéo theo đó là nợ công tăng, lạm phát ở mức cao, các nước phát triển, nhất là các nước thuộc EU đã buộc phải đưa ra các chương trình củng cố tài khóa, điều chỉnh chính sách chi ngân sách để giảm dần bội chi ngân sách, cơ cấu chi ngân sách theo hướng hiệu quả hơn, tăng cường kỷ luật tài khóa, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, kiềm chế sự gia tăng của nợ công. Theo báo cáo nghiên cứu của IMF công bố năm 2014, nhiều nước đã có sự điều chỉnh mạnh mẽ cơ cấu chi tiêu công nhằm khắc phục những hệ lụy, tác động tiêu cực của chính sách tài khóa nới lỏng và các chương trình kích thích kinh tế quy mô lớn sau khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008. Trong đó: Các nước phát triển đã thực thi khuôn khổ chi tiêu trung hạn theo hướng thắt chặt, kết hợp với cơ cấu các khoản chi tiêu công, để giảm nợ công, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

Trong khi đó, tại một số nước đang phát triển, việc cơ cấu chi ngân sách chủ yếu tập trung để giải quyết các nhu cầu tăng ngày càng lớn cho dịch vụ công (bao gồm dịch vụ giáo dục, y tế và cơ sở hạ tầng), hướng tới yêu cầu bền vững nguồn thu ngân sách và thực hiện các ưu tiên chi tiêu công.6 Nghiên cứu của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (2015) về cơ cấu chi tiêu công theo chức năng của Chính phủ [57] 9 Nghiên cứu về cơ cấu chi tiêu công theo chức năng của Chính phủ ở các nước thuộc thuộc tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) trong giai đoạn 2007-2013 cho thấy đã có sự điều chỉnh mạnh cơ cấu chi tiêu công sau giai đoạn khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008, nhằm phục hồi đà tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội, đảm bảo đời sống cho người lao động. Cùng với thực thi chính sách tài khóa mở rộng, tăng chi ngân sách cho các chương trình kích thích kinh tế, Chính phủ các nước đã dành một phần lớn tăng chi ngân sách cho ASXH, đặc biệt là ở những nước có tỷ lệ thất nghiệp tăng mạnh (như: Tây Ban Nha, Ireland, Bồ Đào Nha và Ý); chi cho y tế tăng bình quân 0,8%/năm, trong đó một số nước có mức tăng lớn như Hy Lạp (15,9%/năm), Slovenia (14,8%/năm),… Đồng thời, cũng có sự điều chỉnh giảm các khoản chi cho một số lĩnh vực khác, như: chi giáo dục (giảm bình quân 0,8%/năm), chi về dịch vụ công (giảm 0,6%/năm) và chi quốc phòng (giảm 0,5%/năm). Bình quân chi NSNN năm 2013 tại các nước OECD chiếm khoảng 41,9%GDP, trong đó, một số nước có tỷ trọng chi NSNN so với GDP tương đối cao như: Hy Lạp (60,1%), Slovenia (59,7%) và Phần Lan (57,8%); tuy nhiên, một số nước có tỷ trọng chi NSNN so với GDP ở mức tương đối thấp, như: Hàn Quốc (31,8%), Mexico (24,4%),.7 Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về chi tiêu công đối với trường hợp Ukraina và Việt Nam - Nghiên cứu “Tổng quan chi tiêu công: Cơ cấu lại các khoản chi tiêu của Chính phủ” (2017) [63] cho thấy việc cơ cấu chi tiêu công của Ukraina gắn liền với mục tiêu tái cơ cấu nền kinh tế, phân bổ nguồn lực ngân sách gắn với vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường. Những thay đổi trong chính sách chi ngân sách được thực hiện cùng với cải cách hệ thống khu vực công nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực này.

- Nghiên cứu “Đánh giá chi tiêu công Việt Nam: Chính sách tài khóa hướng tới bền vững, hiệu quả và công bằng” (2017) [61] đã đề cập đến xu hướng điều chỉnh chi tiêu công của các nước trên thế giới; phân tích, đánh giá thực trạng chi tiêu công của Việt Nam, các vấn đề đặt ra đối với chi của các ngành giáo dục, y tế, 10 chi của địa phương và đưa ra những khuyến nghị điều chỉnh chính sách chi tiêu công đối với Việt Nam.2 Các nghiên cứu ở trong nước 1.1 Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Khắc Đức (2002), đề tài “Đổi mới cơ cấu chi ngân sách nhà nước trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam” [18] Luận án đã hệ thống hóa số liệu chi NSNN của Việt Nam qua các giai đoạn 1989-1995, 1996-2000, tương ứng với các giai đoạn trước và sau khi có Luật Ngân sách nhà nước (1996), làm cơ sở phân tích cơ cấu chi NSNN trong thời kỳ chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường. Tác giả đã đưa ra các quan điểm về đổi mới cơ cấu chi NSNN trong điều kiện phát triển nền kinh tế theo cơ chế thị trường và đề xuất 03 nhóm giải pháp đổi mới cơ cấu chi NSNN giai đoạn 2001-2010. Tuy nhiên, Luận án nghiên cứu về đổi mới cơ cấu chi NSNN, nhưng không gắn với các mục tiêu cụ thể về phát triển KT-XH. Luận án của tác giả được thực hiện từ năm 2002, hệ thống các số liệu tác giả nghiên cứu trong giai đoạn 1989-2000, hệ thống các kiến nghị, giải pháp đưa ra để áp dụng cho giai đoạn 2001-2010.

Bối cảnh KT-XH trong nước và ngoài nước đến nay có nhiều thay đổi, nên các giải pháp của Luận án không còn phù hợp trong tình hình mới.