Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC 1. Một số vấn đề lý luận về kỷ luật công chức, viên chức 1. Khái niệm công chức Công chức là một khái niệm mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc rất nhiều vào quan niệm về hoạt động công vụ, vào chế độ chính trị và nền văn hóa của mỗi quốc gia và phụ thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể của từng nước. Khái niệm công chức được luật hóa lần đầu tiên tại Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký vào ngày 20/5/1950, theo đó: “Công chức Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy nhà nước của chính quyền nhân dân, dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ”.
Tại Điều 1 Sắc lệnh khẳng định “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong nước hay nước ngoài đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định”. Sau đó, một thời gian khá dài (từ những năm đầu thập niên 60 tới những năm cuối thập niên 80 của thế kỷ trước) khái niệm công chức đã không được sử dụng thay vào đó là các khái niệm như: “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước”, “công nhân viên chức”, họ là tất cả những người trong biên chế làm việc trong cơ quan, đơn vị hành chính, sự nghiệp của Nhà nước, của Đảng của các tổ chức chính trị - xã hội và các đơn vị kinh tế của Nhà nước. Giai đoạn này không có sự rạch ròi giữa các khái niệm “cán bộ”, “công chức”, “viên chức”. Đây là một trong những thiếu sót cơ bản của pháp luật hành chính lúc bấy giờ.
Đến năm 1991, Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 25/5/1991 về công chức nhà nước đã quy định khái niệm công chức 10 mang bản chất như Sắc lệnh 76/SL năm 1950, theo Nghị định này thì: “Công chức Nhà nước Việt Nam là công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một cơ sở Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay nước ngoài, đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp”. Nghị định này đã tác bạch khái niệm “công chức”, không lẫn lộn với khái niệm “cán bộ” hay “viên chức” như thời kỳ trước nữa. Năm 1998, Pháp lệnh Cán bộ công chức ra đời, đánh dấu một bước tiến đáng kể trong sự nghiệp hoàn thiện pháp luật về công chức. Tuy nhiên, Pháp lệnh này không đưa ra định nghĩa “công chức”, ngay cả trong Pháp lệnh cán bộ, công chức được sửa đổi năm 2003 cũng không đưa ra định nghĩa này, mà thay vào đó, cả hai Pháp lệnh này lại dùng phương pháp liệt kê các đối tượng là công chức.
Việc dùng phương pháp liệt kê đã không bao hàm hết được các đối tượng là công chức, mặt khác, phương pháp liệt kê làm cho văn bản không khoa học, thể hiện sự “bất lực” của người làm luật khi không thể đưa ra một khái niệm bao quát thế nào là công chức. Năm 2008, Quốc hội khóa XII ban hành Luật Cán bộ, công chức đã hoàn thiện khái niệm công chức. Theo đó, khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phỉa là sĩ quan, quan nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức 11 trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định bao gồm cả những người làm việc trong bộ máy lãnh đạo, quản lý trong đơn vị sự nghiệp công lập; quy định này trên thực tế đã phát sinh một số vướng mắc trong quá trình thực hiện, đặc biệt là sự không thống nhất trong việc thực hiện chế độ, chính sách và áp dụng cơ chế quản lý đối với đối tượng làm viêc trong cùng một đơn vị.
Để tiếp tục thực hiện chủ trương “phân định rõ quản lý nhà nước với đơn vị sự nghiệp công lập” theo Nghị quyết số 19-NQ/TW Hội nghị Trung ương 6 khóa XII thì cần thiết phải sửa đổi đối tượng là công chức. Theo đó, tại khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 có quy định “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Khái niệm viên chức Trong nhiều xã hội, bộ phận lao động thực hiện những công việc về chăm sóc sức khỏe, giáo dục, y tế… thường nhận được sự quan tâm, tôn trọng đặc biệt của cộng cồng. Cùng với sự phát triển của xã hội, lực lượng lao động này ngày càng chiếm số lượng lớn, chất lượng ngày càng được nâng cao và mang tính chất chuyên nghiệp, nhằm phục vụ nhu cầu, lợi ích của nhân dân và đáp ứng các quy luật của nền kinh tế.
Để gọi tên lực lượng lao động này, ở nhiều 12 nước có những thuật ngữ khác nhau, như “công chức”, “công chức bình thường”, “công chức sự nghiệp” hay “viên chức”, song họ đều được xác định là những người hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ công, đơn vị sự nghiệp công lập. Vào đầu thập kỷ 60 đến đầu thập kỷ 80 thế kỷ XX, ở nước ta thường sử dụng thuật ngữ “cán bộ, công nhân viên chức nhà nước” để chỉ tất cả mọi người làm việc trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, trong các đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp mà không sử dụng thuật ngữ “công chức, viên chức”. Theo Từ điển Tiếng Việt: “Viên chức là người làm việc trong một cơ quan của nhà nước hay trong một sở tư”[46]. Theo Từ điển Luật học: “Viên chức là người làm việc trong cơ quan nhà nước hoặc tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch hoặc được giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu từ đơn vị sự nghiệp theo quy định của pháp luật” [47].
Từ khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành khi đó pháp luật đã quy định khái niệm cán bộ, viên chức nhà nước được tuyển dụng trong các cơ quan nhà nước. Năm 1982, Chính phủ ban hành Bảng danh mục viên chức số 1, trong đó liệt kê các chức danh viên chức nhà nước. Đến Hiến pháp năm 2013 được ban hành, pháp luật quy định và phân biệt rõ khái niệm cán bộ, CCVC. Như vậy, Hiến pháp bắt đầu có sự phân biệt rõ ràng giữa các đối tượng: cán bộ, công chức và viên chức.
Việc phân biệt các đối tượng này dựa trên cơ sở khoa học về tính chất, vai trò, nhiệm vụ, chức trách và từng đối tượng trong cơ quan, tổ chức nhà nước, đồng thời là sự phát huy những điều chỉnh của pháp luật Việt Nam kể từ khi có Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998. 13 Cho đến khi Luật Viên chức năm 2010 có hiệu lực (ngày 01/01/2012) đã quy định cụ thể thế nào là viên chức; theo đó viên chức được quy định như sau: “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Theo định nghĩa nêu trên, viên chức là công dân Việt Nam tức là người có quốc tịch Việt Nam; làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập; có trình độ chuyên môn, năng lực phù hợp với vị trí việc làm. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 được kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIV thông qua không chỉ quy định lại định nghĩa công chức, mà quy định này cũng ảnh hưởng không nhỏ đến đối tượng viên chức; một trong số đó là quy định về 02 loại hợp đồng làm việc: - Đối với hợp đồng không xác định thời hạn hay còn là “chế độ biên chế suốt đời” của viên chức sẽ không còn được áp dụng với các đối tượng mới được tuyển dụng từ ngày 01/7/2020.
Như vậy, căn cứ khoản 2 Điều 2 (sửa đổi, bổ sung Điều 25 Luật Viên chức năm 2010), việc thực hiện hợp đồng loại không xác định thời hạn chỉ còn được áp dụng với 03 trường hợp: Viên chức được tuyển dụng trước ngày 01/7/2020; cán bộ, công chức chuyển thành viên chức; người thực hiện tuyển dụng làm viên chức làm việc tại vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. - Đồng thời, đối với những viên chức mới trúng tuyển từ ngày 01/7/2020 thì đều phải ký hợp đồng làm việc xác định thời hạn với khoảng thời gian từ đủ 12 tháng đến 60 tháng. Như vậy, việc sửa đổi, bổ sung quy định này hoàn toàn phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018 về công tác cán bộ. Tại Nghị quyết này, Bộ Chính trị nhấn mạnh sẽ tiến tới xóa bỏ hoàn toàn chế độ biên chế suốt đời với viên chức.