Chương 1 LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1. Khái quát về xung đột lợi ích 1. Khái niệm xung đột lợi ích Xung đột là sự đối đầu phát sinh từ sự không thống nhất giữa các chủ thể trong một mối quan hệ nhất định, do có sự khác nhau, đối lập về thái độ, sở thích, niềm tin, quan điểm, nhận thức, giá trị, mục tiêu,. Khởi nguồn của xung đột là những khuynh hướng đối nghịch, không tương thích cùng xuất hiện trong một thời kì, một quan hệ.
Xung đột thường xuất phát từ trong chính suy nghĩ, nhận thức của con người, để rồi được thể hiện ra bằng hành động. Suy nghĩ, quan điểm của mỗi người là không thể hoàn toàn đồng nhất, hay trong chính bản thân mỗi cá nhân tại các thời điểm khác nhau cũng sẽ có tư tưởng, nhận thức khác khau nên các tình huống xung đột là điều không thể tránh khỏi. Vậy nên, xung đột là yếu tố tất yếu, luôn tiềm ẩn trong xã hội và xảy ra ở nhiều mức độ từ nhỏ tới lớn. Lợi ích là kết quả theo hướng có lợi, là sự thỏa mãn những nhu cầu, mong muốn của con người.
Lợi ích là nguyên nhân, là động lực thúc đẩy cho suy nghĩ, hành động của con người. Lợi ích là một trong các mục đích hoạt động của cá nhân, tổ chức. Từ đó, lợi ích quyết định đến tính chất của mối quan hệ giữa các chủ thể trong cộng đồng: đồng thuận, hợp tác hay đối lập, cạnh tranh. Xung đột lợi ích là gì? Xung đột lợi ích (conflict of interest) là nói đến tình huống xung đột trong quan hệ lợi ích, là mâu thuẫn về lợi ích của chủ thể này với chủ thể khác hay mẫu thuẫn giữa các lợi ích của cùng một chủ thể.
Với mỗi quan hệ cụ thể, các lợi ích này có thể có quan hệ tương sinh hoặc ngược lại có thể là quan hệ đấu tranh, tương khắc. Các chủ thể mang lợi ích thường có xu hướng gia tăng, củng cố lợi ích của mình với các cách thức khác nhau và cũng chính điều đó sẽ đồng thời làm giảm sút lợi ích của chủ thể còn lại trong quan hệ đó. Dưới góc độ luật học, “Xung đột lợi ích 9 được hiểu là sự vi phạm, xâm phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trong một quan hệ nhất định” [21]. Hiện nay, khái niệm “Xung đột lợi ích” đều đã được các quốc gia, tổ chức quốc tế và giới nghiên cứu đưa ra, tuy không hoàn toàn đồng nhất, nhưng về cơ bản cũng đã đi đến sự thống nhất chung.
Theo Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD): Xung đột lợi ích là “mâu thuẫn giữa chức trách nhà nước và lợi ích cá nhân của công chức, trong đó công chức có những lợi ích ở phương diện cá nhân có thể gây ảnh hưởng không phù hợp đến kết quả thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm công chức của mình” [34, tr24]. Ủy ban Độc lập chống tham nhũng (ICAC) cho rằng: “Xung đột lợi ích xảy ra khi một công chức ở vào một vị trí bị ảnh hưởng hoặc xảy ra ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của mình khi thực thi công vụ” [32, tr4]. Theo Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), xung đột lợi ích là “. tình huống trong đó một cá nhân hoặc tổ chức nơi họ làm việc, có thể là chính phủ, doanh nghiệp, hãng truyền thông hoặc tổ chức xã hội dân sự, phải đối mặt với việc lựa chọn giữa trách nhiệm và yêu cầu xuất phát từ vị trí công việc của họ với những lợi ích cá nhân của chính họ” [31, tr1].
Theo Từ điển pháp luật Anh-Việt, xung đột lợi ích là “. sự mâu thuẫn quyền lợi, sự không tương xứng giữa địa vị chức tước với quyền lợi cá nhân của người giữ chức vụ đó, việc sử dụng chức vụ để mưu lợi ích cá nhân” [28, tr318]. Theo từ điển Luật học tiếng Anh của Black, “Xung đột lợi ích là tình huống ảnh hưởng đến quyết định vì có xung đột giữa lợi ích của cá nhân và lợi ích công” [29]. Theo từ điển tiếng Anh của Cambridge, “Xung đột lợi ích là tình huống mà một người không thể đưa ra quyết định công bằng, vì bị chi phối bởi lợi ích cá nhân” [30].
TS Hoàng Văn Luân cho rằng: “Xung đột lợi ích được hiểu là sự vi phạm, xâm phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trong một quan hệ nhất định” [21]. Tác giả Trần Văn Long cho rằng: “Xung đột lợi ích được hiểu là bất kỳ một tình huống nào trong đó cá nhân hay tổ chức được ủy thác trách nhiệm (được trao quyền) có những lợi ích riêng hay chung đủ lớn để ảnh hưởng (hay có thể ảnh hưởng) đến việc thi hành các trách nhiệm được ủy thác một cách khách quan, đúng đắn” [18]. Theo tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền, xung đột lợi ích “là khả 10 năng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí công tác một cách không thích đáng để tư lợi” [10]. Hiện nay, Luật PCTN 2018 đã có định nghĩa cụ thể về XĐLI tại Khoản 9, Điều 3: “Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”.
Khái niệm này cơ bản đã thống nhất với cách hiểu hiện nay trên bình diện quốc tế. Cụ thể, khái niệm này đã bám sát khái niệm về XĐLI được nêu trong Công ước về chống hối lộ công chức nước ngoài trong giao dịch quốc tế của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Cooperation and Development – OECD) đã được nhiều nước trên thế giới thừa nhận. Quy định về XĐLI trong Luật PCTN sẽ đảm bảo sự thống nhất trong cách hiểu, biện pháp áp dụng và tổ chức thực hiện việc kiểm soát, xử lý vi phạm về XĐLI. Từ những khái niệm và phân tích nêu trên, có thể thấy bất kỳ một lợi ích bất thường nào xuất hiện cũng có thể khiến cho người có chức vụ, quyền hạn phân tâm và có xu hướng lựa chọn cách thức thực hiện nhiệm vụ, công vụ không đúng với đạo đức, với quy định của pháp luật.
Đây là những lợi ích không chính đáng. Như vậy, XĐLI được xác định ngay khi xuất hiện một lợi ích bất thường cho cá nhân hay cho người thân của người có chức vụ, quyền hạn. Bởi chính lợi ích này sẽ phần nào ảnh hưởng không đúng đến quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người có chức vụ, quyền hạn. Về bản chất, XĐLI là tình huống có xu hướng tạo ra sự xung đột giữa lợi ích cá nhân của người có chức vụ, quyền hạn hay người thân của họ với lợi ích công hay lợi ích chung.
Khi đó, để gia tăng lợi ích cá nhân đồng thời sẽ làm tổn hại đến lợi ích chung. Đặc điểm nhận diện của XĐLI chính là tồn tại một lợi ích bất chính của người có quyền hoặc người thân thích của họ khiến người đó có thể bị chi phối dẫn tới thực hiện nhiệm vụ, công vụ một cách không phù hợp với yêu cầu của tổ chức, đơn vị đã giao ban đầu. Kết quả của XĐLI là xuất hiện xung đột giữa hai lợi ích: một là, lợi ích đạt được khi người có chức vụ, quyền hạn thực hiện đúng nhiệm vụ, công vụ (lợi ích công); hai là, lợi ích khi người có chức vụ, quyền hạn thực hiện không đúng 11 nhiệm vụ, công vụ (lợi ích cá nhân). Cụ thể, khi người có chức vụ quyền hạn thực hiện đúng nhiệm vụ, công vụ là đem lại lợi ích cho tổ chức, đơn vị, nhà nước (gọi chung là tập thể) hay cho cá nhân có quyền được hưởng lợi ích chính đáng; còn khi người có chức vụ, quyền hạn thực hiện không đúng nhiệm vụ, công vụ là để đem lại lợi ích cho riêng bản thân mình hoặc cho người thân của mình – cá nhân được hưởng lợi ích không chính đáng.
Đặc điểm của xung đột lợi ích Xung đột lợi ích là tình huống người có chức vụ, quyền hạn dễ dàng gặp phải trong quá trình ra quyết định hay hành động thực hiện công vụ, nhiệm vụ của mình. XĐLI là hiện tượng xã hội mang tính tất yếu khách quan và phổ biến. Xã hội càng phát triển thì mối quan hệ lợi ích trong xã hội ngày càng đa dạng, phong phú. Kéo theo đó, XĐLI cũng ngày càng đa dạng với nhiều hình thức biểu hiện khác nhau.
Từ đó, đặt ra yêu cầu phải nhận diện, phân loại XĐLI thông qua các đặc điểm dưới đây để tìm ra những giải pháp kiểm soát XĐLI một cách hiệu quả: Chủ thể của tình huống XĐLI là cá nhân - người có chức vụ, quyền hạn. Người có chức vụ, quyền hạn là người do bổ nhiệm, do bầu cử, do tuyển dụng, do hợp đồng hoặc do một hình thức khác, có hưởng lương hoặc không hưởng lương, được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó. Như vậy, dựa vào chủ thể của XĐLI có thể thấy XĐLI tồn tại không chỉ trong khu vực công, mà còn xảy ra ở khu vực tư (ví dụ như trong môi trường doanh nghiệp) Khách thể của XĐLI là lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ. Các lợi ích này có thể là lợi ích vật chất (tiền, tài sản,…) hay lợi ích phi vật chất (tình cảm, mối quan hệ, sự thăng tiến trong công việc,…).
Chính các lợi ích này tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người có chức vụ, quyền hạn. Con người luôn có xu hướng đề cao lợi ích bản thân, nên khi có cơ hội gia tăng lợi ích riêng xuất hiện thì con người sẽ có phương án tận dụng. Tất nhiên, nếu việc gia tăng lợi ích bản thân mà không vi phạm pháp luật, không gây tổn hại và kìm hãm sự phát triển của chủ thể khác thì 12 đây là việc nên làm. Và ngược lại, khi một cá nhân để nâng cao lợi ích riêng cho bản thân mà thực hiện không đúng nhiệm vụ, công vụ của mình là hành động cần phải bài trừ.
Chính lợi ích riêng của bản thân người có chức vụ, quyền hạn hay người thân của họ có thể tác động gây ảnh hưởng tới sự vô tư, khách quan cần phải có trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ.