Tổng quan nghiên cứu

Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam duy trì tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội bình quân khoảng 7%/năm, nhu cầu tiêu thụ năng lượng đang gia tăng với tốc độ trên 10%/năm, đặt ra thách thức lớn đối với an ninh năng lượng quốc gia. Đồng thời, cam kết quốc tế về giảm phát thải khí nhà kính đòi hỏi Việt Nam phải cắt giảm lượng phát thải CO2 trong ngành năng lượng lần lượt là 12% vào năm 2025, 15% vào năm 2030 và 18% vào năm 2035 so với kịch bản phát triển thông thường. Việt Nam sở hữu tiềm năng tự nhiên vượt trội với cường độ bức xạ mặt trời đạt 4 đến 5 kWh/m2/ngày, số giờ nắng dao động từ 1.600 đến 2.700 giờ/năm và diện tích đất khả dụng để phát triển năng lượng tái tạo chiếm gần 14% tổng diện tích toàn quốc.

Mặc dù tài nguyên dồi dào, hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư vào lĩnh vực năng lượng xanh, năng lượng sạch và năng lượng tái tạo vẫn còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn mang tính cấu trúc. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là nhận diện, phân tích toàn diện những bất cập, xung đột và khoảng trống pháp lý trong cơ chế khuyến khích đầu tư hiện hành, từ đó xác lập cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện thể chế.

Mục tiêu cụ thể của công trình hướng đến việc đánh giá tính tương thích của khung pháp lý đối với các nguồn điện mặt trời, điện gió, điện sinh khối và điện rác; phân tích cơ chế phân bổ rủi ro trong hợp đồng mua bán điện mẫu; và đề xuất lộ trình xây dựng một đạo luật chuyên biệt về năng lượng tái tạo. Phạm vi nghiên cứu bao quát trên phạm vi toàn lãnh thổ Việt Nam trong mốc thời gian từ ngày 01 tháng 01 năm 2019 đến ngày 15 tháng 09 năm 2019, tập trung phân tích các địa bàn trọng điểm như Nam Trung Bộ và Tây Nguyên. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, góp phần nâng cao tính khả thi thương mại cho hơn 100 dự án đang triển khai, giảm thiểu tỷ lệ rủi ro pháp lý cho nhà đầu tư xuống dưới 15% và tạo đòn bẩy huy động nguồn vốn tư nhân trong và ngoài nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết điều chỉnh pháp luật kinh tế đối với thị trường năng lượng và lý thuyết phân bổ rủi ro trong các giao dịch tài trợ dự án quy mô lớn. Lý thuyết điều chỉnh pháp luật kinh tế khẳng định vai trò can thiệp có mục tiêu của Nhà nước nhằm khắc phục thất bại thị trường, tái định hướng dòng vốn đầu tư xã hội vào các ngành công nghệ ít phát thải thông qua các công cụ kinh tế như thuế, tín dụng, giá ưu đãi và quyền tiếp cận đất đai.

Lý thuyết phân bổ rủi ro hợp đồng nhấn mạnh nguyên tắc gán rủi ro cho bên có năng lực kiểm soát và quản trị rủi ro tốt nhất, làm nền tảng cho việc chuẩn hóa các điều khoản tài chính ngân hàng trong các hợp đồng mua bán điện thương mại dài hạn 20 năm.

Khung lý thuyết của luận văn làm sáng tỏ hệ thống 3 khái niệm cốt lõi:

  • Năng lượng tái tạo: Nguồn năng lượng vô tận có thể tự phục hồi liên tục như gió, mặt trời, sinh khối, thủy điện nhỏ, địa nhiệt và sóng biển.
  • Năng lượng sạch: Dạng năng lượng khi sản xuất và tiêu thụ không phát sinh hoặc phát sinh rất ít chất thải gây ô nhiễm môi trường.
  • Năng lượng xanh: Khái niệm rộng bao hàm cả năng lượng tái tạo và các giải pháp sử dụng công nghệ tiên tiến để giảm thiểu tác động tiêu cực đến hệ sinh thái.

Ngoài ra, luận văn làm rõ bản chất của cơ chế biểu giá điện ưu đãi cố định và biểu giá chi phí tránh được trong quan hệ điều tiết giữa cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp phát điện.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn thu thập nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện gồm hơn 50 văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam từ cấp Luật, Nghị định đến Quyết định của Thủ tướng và Thông tư của Bộ Công Thương, kết hợp các báo cáo thống kê chính thức từ Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Ngân hàng Thế giới và Cục Điều tiết Điện lực.

Phương pháp nghiên cứu được tiến hành dựa trên phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để phân tích các quy luật phát triển của pháp luật năng lượng. Phương pháp so sánh luật học được áp dụng để đối chiếu quy chế pháp lý của Việt Nam với 6 quốc gia và vùng lãnh thổ có thị trường năng lượng tái tạo phát triển gồm Hoa Kỳ, CHLB Đức, Úc, Thái Lan, Trung Quốc và Ấn Độ.

Cỡ mẫu nghiên cứu gồm 4 nhóm nguồn năng lượng tái tạo có tiềm năng thương mại lớn nhất tại Việt Nam (điện mặt trời, điện gió, điện sinh khối, phát điện từ chất thải rắn), khảo sát chi tiết hơn 30 quy định pháp luật điều chỉnh trực tiếp quy trình cấp phép, đấu nối và mua bán điện. Tác giả sử dụng phương pháp chọn mẫu có chủ đích tập trung vào các nhóm công nghệ chiếm trên 85% tổng công suất đăng ký đầu tư thực tế trong giai đoạn 2018-2019. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích quy phạm kết hợp với phân tích dữ liệu thực nghiệm là nhằm bảo đảm tính khách quan, kiểm chứng độ vênh giữa câu chữ pháp luật và thực tiễn giải ngân vốn, từ đó đưa ra những kiến nghị sửa đổi có tính khả thi cao trong khung thời gian nghiên cứu năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ chế giá điện ưu đãi cố định tại Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg với mức giá 2.086 đồng/kWh (tương đương 9,35 UScents/kWh) và Quyết định số 39/2018/QĐ-TTg với mức 8,5 UScents/kWh cho điện gió trên bờ và 9,8 UScents/kWh cho điện gió ngoài khơi đã tạo ra bước nhảy vọt về quy mô đầu tư, nhưng làm xuất hiện tình trạng quá tải hạ tầng lưới truyền tải cục bộ lên tới 150% đến 200% công suất định mức tại một số tỉnh Nam Trung Bộ.

Thứ hai, hợp đồng mua bán điện mẫu ban hành kèm theo các Thông tư của Bộ Công Thương còn tồn tại sự bất cân xứng nghiêm trọng về quyền và nghĩa vụ giữa bên bán điện và bên mua điện duy nhất là Tập đoàn Điện lực Việt Nam. Việc thiếu vắng cam kết bao tiêu sản lượng tối thiểu trong trường hợp cắt giảm phát điện do nghẽn lưới đã khiến hơn 70% các tổ chức tài chính quốc tế từ chối tài trợ vốn không truy đòi cho các dự án tại Việt Nam.

Thứ ba, quy trình chấp thuận chủ trương đầu tư, bổ sung quy hoạch phát triển điện lực và chuyển mục đích sử dụng đất năng lượng còn phân tán qua 5 đến 7 cơ quan quản lý khác nhau, làm kéo dài thời gian phát triển dự án từ 12 lên 24 tháng và làm tăng chi phí tuân thủ pháp lý thêm 15% đến 20% tổng chi phí chuẩn bị đầu tư.

Thứ tư, cơ chế giá cho điện sinh khối theo Quyết định số 24/2014/QĐ-TTg và điện rác theo Quyết định số 31/2014/QĐ-TTg (dao động từ 7,28 đến 10,05 UScents/kWh) chưa theo kịp biến động chi phí nguyên liệu và công nghệ xử lý khí thải, dẫn đến việc chỉ có khoảng dưới 10% tiềm năng sinh khối thực tế được khai thác thương mại.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên bắt nguồn từ việc tốc độ hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật chậm hơn đáng kể so với tốc độ tăng trưởng của thị trường công nghệ. Khung pháp lý hiện hành vẫn mang nặng tư duy quản lý hành chính đơn ngành, chia cắt giữa pháp luật đầu tư, đất đai, xây dựng và điện lực. So sánh với kinh nghiệm của Ấn Độ và CHLB Đức, các quốc gia này đã nhanh chóng chuyển đổi từ cơ chế giá hỗ trợ ban đầu sang cơ chế đấu thầu cạnh tranh minh bạch, đồng thời ban hành Luật Năng lượng tái tạo chuyên biệt để bảo đảm tính ổn định chính sách dài hạn.

Dữ liệu nghiên cứu về sự tương quan giữa các đợt điều chỉnh giá bán điện và tốc độ tăng trưởng công suất lắp đặt có thể được trực quan hóa rất hiệu quả thông qua biểu đồ kết hợp cột và đường. Trong đó, trục cột thể hiện tổng công suất nguồn điện bổ sung qua từng năm và trục đường biểu diễn sự thay đổi của mức giá hỗ trợ. Đồng thời, ma trận phân bổ 12 nhóm rủi ro chính trong hợp đồng mua bán điện mẫu (bao gồm rủi ro chấm dứt hợp đồng, rủi ro điều độ, rủi ro chuyển đổi ngoại tệ và bất khả kháng) nên được trình bày dưới dạng bảng so sánh đối chiếu đa chiều giữa quy chuẩn hợp đồng quốc tế và quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam nhằm làm rõ các điểm nghẽn tín dụng ngân hàng.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, xây dựng và trình Quốc hội ban hành Luật Năng lượng tái tạo trong giai đoạn 2021-2025. Bộ Công Thương phối hợp với Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo nhằm pháp điển hóa toàn bộ các quy phạm pháp luật phân tán, tạo hành lang pháp lý thống nhất, ổn định và có hiệu lực cao nhất để bảo vệ quyền lợi của các nhà đầu tư trong chu kỳ dự án 20 đến 25 năm.

Thứ hai, cải cách cơ chế định giá điện bằng việc chuyển đổi có lộ trình từ cơ chế giá hỗ trợ cố định sang cơ chế đấu thầu cạnh tranh và đấu giá quyền phát triển dự án từ năm 2021. Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ Công Thương ban hành khung quy chế đấu thầu giá điện theo khu vực địa lý và trạm biến áp, hướng tới mục tiêu giảm chi phí mua điện đầu vào của nền kinh tế từ 15% đến 25% và loại bỏ hoàn toàn cơ chế xin cấp chỉ tiêu quy hoạch.

Thứ ba, chuẩn hóa và sửa đổi toàn diện các điều khoản trong Hợp đồng mua bán điện mẫu đối với các dự án năng lượng tái tạo. Bộ Công Thương cần ban hành các Thông tư sửa đổi ngay trong giai đoạn 2020-2022, bổ sung cơ chế chia sẻ rủi ro khi hệ thống điện phải cắt giảm công suất phát điện, quy định rõ nghĩa vụ bồi thường thiệt hại và cơ chế giải quyết tranh chấp thông qua trọng tài thương mại quốc tế nhằm nâng tỷ lệ dự án tiếp cận được dòng vốn vay nước ngoài lên trên 80%.

Thứ tư, ban hành cơ chế thí điểm mua bán điện trực tiếp giữa đơn vị phát điện năng lượng tái tạo và khách hàng sử dụng điện lớn cùng khung pháp lý cho hệ thống lưu trữ năng lượng pin tích năng. Bộ Công Thương phối hợp với Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp triển khai thí điểm quy mô 500 đến 1.000 MW trong giai đoạn 2021-2023 nhằm đa dạng hóa nguồn vốn tư nhân đầu tư vào hạ tầng truyền tải và giải tỏa công suất nguồn điện sạch.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1: Cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan lập pháp (Bộ Công Thương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Cục Điều tiết Điện lực, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội). Luận văn cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn để rà soát, sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật, phục vụ trực tiếp cho quá trình xây dựng Quy hoạch điện VIII và Luật Năng lượng tái tạo.

Nhóm 2: Các doanh nghiệp và nhà đầu tư phát triển dự án năng lượng tái tạo trong nước và quốc tế. Công trình đóng vai trò như một cẩm nang pháp lý chuyên sâu giúp nhận diện trước các rào cản về hợp đồng mua bán điện, quy trình đấu nối, thủ tục đất đai và tối ưu hóa cấu trúc hợp đồng để phòng ngừa tranh chấp trong vòng đời 20 năm của dự án.

Nhóm 3: Các tổ chức tín dụng, ngân hàng thương mại và quỹ đầu tư tài chính quốc tế. Tài liệu cung cấp góc nhìn phân tích rủi ro pháp lý toàn diện, hỗ trợ công tác thẩm định điều kiện cấp vốn, đánh giá tính khả thi tài chính của hợp đồng mua bán điện và xây dựng các cấu trúc tài trợ dự án đạt chuẩn an toàn tín dụng.

Nhóm 4: Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học chuyên ngành Luật Kinh tế, Luật Đầu tư và Quản lý Năng lượng. Luận văn là tài liệu tham khảo có giá trị cao với hệ thống số liệu, văn bản pháp luật phong phú và phương pháp tiếp cận đa ngành giữa luật học và kinh tế năng lượng.

Câu hỏi thường gặp

Khái niệm năng lượng sạch và năng lượng tái tạo có sự phân định như thế nào trong hệ thống pháp luật Việt Nam? Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 định nghĩa năng lượng tái tạo dựa trên nguồn gốc tài nguyên có thể phục hồi liên tục như gió, mặt trời, địa nhiệt, sinh khối. Năng lượng sạch là thuật ngữ rộng hơn, chỉ các dạng năng lượng không gây hại cho môi trường, có thể bao gồm cả khí thiên nhiên hóa lỏng hoặc công nghệ than sạch nếu đáp ứng tiêu chuẩn phát thải.

Vì sao cơ chế giá điện ưu đãi cố định tại Quyết định 11/2017/QĐ-TTg lại tạo ra điểm nghẽn cho thị trường? Mức giá hấp dẫn 9,35 UScents/kWh chỉ áp dụng cho các dự án vận hành trước ngày 30 tháng 06 năm 2019 đã kích hoạt làn sóng đầu tư ồ ạt trong thời gian ngắn, vượt xa năng lực truyền tải của lưới điện quốc gia và tạo ra khoảng trống pháp lý lớn về chính sách giá cho các dự án triển khai sau mốc thời gian này.

Rào cản pháp lý lớn nhất trong Hợp đồng mua bán điện mẫu hiện hành tại Việt Nam là gì? Điểm nghẽn cốt lõi nằm ở điều khoản miễn trừ trách nhiệm mua điện của Tập đoàn Điện lực Việt Nam khi xảy ra quá tải lưới điện mà không có nghĩa vụ bồi thường sản lượng bị cắt giảm. Điều này khiến các ngân hàng quốc tế đánh giá hợp đồng thiếu tính bảo đảm thanh toán và không chấp nhận tài trợ vốn dài hạn.

Kinh nghiệm quốc tế nào về pháp luật năng lượng tái tạo phù hợp nhất với điều kiện Việt Nam? Mô hình đấu thầu cạnh tranh minh bạch của Ấn Độ và Đạo luật Năng lượng Tái tạo chuyên biệt của Đức là bài học điển hình. Việc áp dụng đấu thầu kết hợp định lượng hạn mức công suất theo từng trạm biến áp giúp giảm giá thành điện năng tới 50% và hạn chế tối đa nguy cơ nghẽn lưới.

Tại sao Việt Nam cần ban hành một đạo luật chuyên biệt về năng lượng tái tạo thay vì các văn bản dưới luật? Các quyết định và thông tư hiện hành có hiệu lực pháp lý thấp, thường xuyên thay đổi và phân tán giữa nhiều bộ ngành. Một đạo luật chuyên biệt do Quốc hội ban hành sẽ tạo khung khổ pháp lý tối cao, bảo đảm tính ổn định dài hạn của các chính sách ưu đãi thuế, đất đai và hợp đồng trong hơn 20 năm vòng đời dự án.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về năng lượng xanh, năng lượng sạch, năng lượng tái tạo và khẳng định vai trò điều tiết then chốt của pháp luật đầu tư đối với quá trình chuyển dịch năng lượng.
  • Công trình chỉ rõ các thành tựu của cơ chế giá ưu đãi giai đoạn 2017-2019, đồng thời phân tích sâu sắc các hạn chế về quy hoạch lưới điện, sự mất cân đối trong hợp đồng mua bán điện mẫu và sự chồng chéo của thủ tục hành chính.
  • Đóng góp khoa học lớn nhất của luận văn là xây dựng hệ thống luận cứ thực tiễn và giải pháp mang tính cấu trúc nhằm thúc đẩy chuyển đổi từ cơ chế hỗ trợ thụ động sang cơ chế thị trường cạnh tranh minh bạch.
  • Lộ trình tiếp theo đòi hỏi các cơ quan lập pháp và hành pháp khẩn trương xây dựng Luật Năng lượng tái tạo, thí điểm cơ chế mua bán điện trực tiếp và chuẩn hóa hợp đồng theo thông lệ tài trợ quốc tế trong giai đoạn 2021-2030.
  • Hoàn thiện thể chế pháp lý năng lượng tái tạo chính là giải pháp sống còn để Việt Nam bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia, thu hút hàng chục tỷ USD vốn đầu tư tư nhân và hiện thực hóa mục tiêu tăng trưởng kinh tế xanh bền vững.