Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Hoàn thiện cơ chế quản lý các Quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách tại Việt Nam hiện nay" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Phan Văn Dũng, dưới sự hướng dẫn khoa học của GS. TSKH. Tào Hữu Phùng. Luận án thuộc chuyên ngành Tài chính, lưu thông tiền tệ và tín dụng (mã số 5-02-09), bảo vệ tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (Hà Nội, năm 2003).

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả chỉ rõ quá trình đổi mới kinh tế tại Việt Nam theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi sự điều chỉnh sâu sắc về cơ chế tài chính công. Bên cạnh Ngân sách Nhà nước (NSNN) với tư cách là quỹ tài chính tập trung lớn nhất, hàng loạt Quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách (Quỹ TCNNNNS) đã ra đời nhằm cụ thể hóa vai trò quản lý, ổn định vĩ mô và giải quyết các mục tiêu xã hội. Tuy nhiên, sự phát triển của hệ thống quỹ này còn mang tính tự phát, bộc lộ nhiều khó khăn và bất cập trong cơ chế quản lý tài chính. Mặt khác, các vấn đề lý luận và thực tiễn về cơ chế quản lý tài chính các quỹ ngoài ngân sách chưa được nghiên cứu có hệ thống; nguồn tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước còn hạn chế, dẫn tới nhiều nhận thức khác biệt và trái ngược nhau, cản trở sự vận hành ổn định của hệ thống tài chính công.

Mục tiêu nghiên cứu của luận án được xác định rõ qua 3 nhiệm vụ:

  1. Hệ thống hóa những nhận thức lý luận cơ bản về Quỹ TCNNNNS và cơ chế quản lý tài chính các Quỹ TCNNNNS. Phân tích làm rõ bản chất, vai trò và chức năng của Quỹ TCNNNNS, lấy đó làm cơ sở hoàn thiện cơ chế quản lý nói chung, cơ chế quản lý tài chính nói riêng đối với các quỹ này.
  2. Phân tích đánh giá thực trạng hoạt động và cơ chế quản lý tài chính các Quỹ TCNNNNS ở Việt Nam những năm gần đây, đặc biệt là từ thời kỳ đổi mới đến nay. Cụ thể hóa nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính của một số Quỹ TCNNNNS tiêu biểu.
  3. Nghiên cứu đề xuất những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các Quỹ TCNNNNS nói chung và đối với một số Quỹ TCNNNNS tiêu biểu được lựa chọn nói riêng để các quỹ này đóng vai trò tích cực và hiệu quả hơn trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước những năm tới.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là các Quỹ TCNNNNS và những vấn đề cơ bản liên quan đến cơ chế quản lý tài chính của các quỹ này. Về phạm vi nghiên cứu, do số lượng quỹ ngoài ngân sách lớn và hình thức quản lý đa dạng, tác giả tập trung đi sâu nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính của 3 quỹ đại diện tiêu biểu: Quỹ Hỗ trợ phát triển (Quỹ HTPT), Quỹ Bảo hiểm xã hội Việt Nam (Quỹ BHXH) và Quỹ Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (Quỹ BHTG). Phạm vi thời gian tập trung vào giai đoạn đổi mới kinh tế từ thập niên 1990 đến các năm 2000-2001.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Trong phần tổng quan, tác giả nhận định các nghiên cứu chuyên sâu về Quỹ TCNNNNS tại Việt Nam thời điểm đó còn phân tán, chủ yếu dừng lại ở các báo cáo nội bộ của từng bộ, ngành hoặc các văn bản pháp quy điều chỉnh riêng lẻ cho từng quỹ cụ thể mà chưa có một công trình nghiên cứu toàn diện ở cấp độ luận án tiến sĩ. Trong giới nghiên cứu và quản lý, tồn tại hai luồng quan điểm đối lập:

  • Luồng ý kiến thứ nhất lo ngại hiện tượng "loạn quỹ", cho rằng sự xuất hiện của nhiều quỹ ngoài ngân sách sẽ xé lẻ nguồn lực tài chính công, biến tướng NSNN sang dạng thức quản lý lỏng lẻo nhằm né tránh sự giám sát chặt chẽ của Luật NSNN, tạo kẽ hở cho lãng phí và thất thoát.
  • Luồng ý kiến thứ hai cho rằng số lượng quỹ ở Việt Nam còn quá ít và phạm vi bao quát còn hẹp so với thông lệ quốc tế (các nước phát triển thường duy trì từ 30 đến 80 quỹ), do đó cần thành lập thêm nhiều quỹ trong các lĩnh vực môi trường, cơ sở hạ tầng, khoa học công nghệ và văn hóa.

Về cơ sở học thuật, tác giả tiếp cận hệ thống các quan điểm lý thuyết kinh tế cổ điển và hiện đại về Nhà nước, vận dụng luận điểm của V.I. Lênin về bản chất và chức năng kinh tế - xã hội của bộ máy nhà nước. Trong nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, tác giả trích dẫn và phân tích các số liệu tài chính công từ công trình nghiên cứu của Z. Bodie (công trình "Tài chính", Nhà xuất bản Williams, Matxcơva, năm 2000, bản tiếng Nga) để làm rõ mô hình phân phối, thu nộp và chi trả của Quỹ Hưu trí và Quỹ Bảo hiểm xã hội tại Cộng hòa Liên bang Nga.

Khoảng trống học thuật mà luận án lựa chọn giải quyết là: xây dựng hệ thống khái niệm chuẩn xác về Quỹ TCNNNNS; làm rõ mối quan hệ tương hỗ và biện chứng giữa Quỹ TCNNNNS với NSNN; đồng thời giải quyết bài toán thực nghiệm về việc đánh giá quy mô, cơ cấu thu - chi và 9 bất cập cốt lõi trong cơ chế quản lý tài chính các quỹ công ngoài ngân sách tại Việt Nam trong giai đoạn chuyển đổi kinh tế.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Về cơ sở lý thuyết, luận án xây dựng định nghĩa khoa học: "Quỹ TCNNNNS là Quỹ tiền tệ của Nhà nước được hình thành và sử dụng ngoài cân đối NSNN, nhằm phục vụ một số chương trình, mục tiêu kinh tế - xã hội cụ thể và góp phần điều chỉnh, ổn định nền kinh tế vĩ mô". Tác giả chỉ ra 5 lý do khách quan quyết định sự hình thành của quỹ:

  1. Hỗ trợ tiến trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, giảm nhẹ gánh nặng cho NSNN.
  2. Thực hiện phân phối lại thu nhập quốc dân cho các mục tiêu kinh tế - xã hội định trước.
  3. Tạo điều kiện vật chất để Nhà nước can thiệp thị trường, bình ổn giá cả và khuyến khích các ngành sản xuất mũi nhọn.
  4. Phát huy tính chủ động của chính quyền các cấp trong việc huy động nguồn lực xã hội, khắc phục tư tưởng ỷ lại vào NSNN.
  5. Tạo lập tích luỹ tài chính chuyên biệt để tài trợ chi tiêu ngoài các hạn chế về nguồn vốn lưu động của NSNN.

Khung phân tích của luận án dựa trên nguyên tắc: Quỹ TCNNNNS hoạt động theo cơ chế độc lập tương đối, tự chủ tài chính, vận hành theo nguyên tắc bảo toàn vốn và không vì mục tiêu lợi nhuận chủ yếu. Quỹ đóng vai trò là "vốn mồi", định hướng các dòng vốn tư nhân và xã hội vào các mục tiêu ưu tiên quốc gia. Mối quan hệ giữa quỹ và NSNN là quan hệ hỗ trợ, bổ sung, khắc phục tính "cứng nhắc" pháp lý của ngân sách (vốn phải qua Quốc hội phê duyệt từng khoản chi cụ thể), qua đó nâng cao tính linh hoạt trước các biến động vĩ mô.

Phương pháp nghiên cứu được tác giả áp dụng bao gồm phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp phương pháp tư duy trừu tượng và logic học. Các phương pháp nghiên cứu thực nghiệm cụ thể gồm:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: mổ xẻ các chu trình tài chính (tạo lập nguồn thu, phê duyệt chi tiêu, hạch toán, thanh tra).
  • Phương pháp chọn mẫu: chọn 3 quỹ tiêu biểu đại diện cho 3 nhóm tính chất khác nhau của hệ thống quỹ (Quỹ BHXH đại diện nhóm an sinh xã hội; Quỹ HTPT đại diện nhóm hỗ trợ phát triển; Quỹ BHTG đại diện nhóm dự trữ dự phòng và an toàn hệ thống).
  • Phương pháp so sánh đối chiếu: so sánh cơ chế hoạt động của Quỹ TCNNNNS với NSNN, đối chiếu mô hình tài chính của Việt Nam với CHLB Nga.
  • Phương pháp thống kê mô tả: xử lý các chuỗi số liệu kinh tế vĩ mô và dữ liệu tài chính ngành giai đoạn 1995-2001.

Nguồn dữ liệu của luận án được trích xuất từ các văn bản pháp quy nhà nước (Nghị quyết 120/HĐBT, Nghị định 19/CP, Nghị định 10/CP, Nghị định 50/1999/NĐ-CP, Quyết định 606/TTg, Quyết định 126/1998/QĐ-TTg, Quyết định 177/1999/QĐ-TTg, Thông tư 03/TT-LB, Thông tư 13/1999/TTLT, Thông tư 42/2000/TT-BTC) cùng số liệu báo cáo thực tế từ Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm, BHXH Việt Nam và Quỹ HTPT.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan về các Quỹ TCNNNNS và cơ chế quản lý chúng

Chương 1 tập trung xây dựng cơ sở lý luận, hệ thống hóa mô hình tổ chức và phân tích kinh nghiệm quốc tế. Tác giả phân loại hệ thống Quỹ TCNNNNS tại Việt Nam thành 3 nhóm chức năng:

  • Nhóm 1: Quỹ phục vụ các chương trình mục tiêu kinh tế - xã hội (Quỹ BHXH thành lập năm 1995; Quỹ BHYT thành lập năm 1998, sáp nhập vào BHXH năm 2002; Quỹ Quốc gia xóa đói giảm nghèo; Ngân hàng Chính sách xã hội thành lập năm 2002).
  • Nhóm 2: Quỹ có tính chất hỗ trợ từ phía Nhà nước (Quỹ HTPT thành lập năm 1999 trên cơ sở Quỹ Hỗ trợ đầu tư quốc gia năm 1994 và Quỹ Hỗ trợ xuất khẩu; Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm thành lập năm 1992; Quỹ Hỗ trợ sắp xếp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước năm 2000; Quỹ Bình ổn giá năm 1993; Quỹ Đầu tư phát triển địa phương).
  • Nhóm 3: Quỹ dự trữ dự phòng (Quỹ Dự trữ ngoại hối thuộc Ngân hàng Nhà nước; Quỹ Dự trữ bắt buộc; Quỹ BHTG năm 1999; Quỹ Dự trữ quốc gia năm 1996; Quỹ Dự trữ tài chính ngân sách trung ương và cấp tỉnh).

Về quy mô Quỹ Đầu tư phát triển địa phương tính đến cuối năm 1999, luận án cung cấp dữ liệu vốn điều lệ cụ thể tại một số tỉnh, thành phố:

Địa phương Vốn điều lệ (Tỷ đồng)
TP. Hồ Chí Minh 347,50
Đồng Nai 80,00
Bình Định 75,22
Bình Dương 64,34
Đồng Tháp 50,00
Hải Phòng 3,50

Đối với Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm, tác giả dẫn số liệu theo Quyết định 126/1998/QĐ-TTg ước tính kinh phí đến năm 2000 đạt 4.800 tỷ đồng. Dữ liệu cân đối nguồn tài chính và dự toán chi của quỹ thời kỳ 1997-2000 được tổng hợp qua các bảng biểu:

Nguồn tài chính Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm Dự toán 1997-2000 (Tỷ đồng) Thực hiện 1997 (Tỷ đồng) Ước thực hiện 1998 (Tỷ đồng) Dự toán 1999 (Tỷ đồng) Dự toán 2000 (Tỷ đồng)
Tổng số 4.646,0 783,0 945,0 1.331,0 1.587,0
1. Vốn NSNN cấp 846,0 30,0 75,0 350,0 391,0
- Ngân sách trung ương cấp mới 496,0 30,0 50,0 180,0 236,0
- Ngân sách địa phương 350,0 0,0 25,0 170,0 155,0
2. Vốn cho vay giải quyết việc làm đến hạn thu hồi 1.840,0 380,0 410,0 450,0 600,0
3. Tài trợ của các nước, tổ chức quốc tế 150,0 3,0 30,0 51,0 66,0
- Việt Nam - Cộng hòa Séc chuyển sang 110,0 0,0 20,0 30,0 60,0
- Việt Nam - CHLB Đức chuyển sang 21,0 0,0 5,0 16,0 0,0
- Các dự án, khảo sát, tập huấn khác 19,0 3,0 5,0 5,0 6,0
4. Vốn đối ứng của dân và đơn vị sử dụng lao động 1.810,0 370,0 430,0 480,0 530,0
Nội dung dự toán chi Quỹ giải quyết việc làm Dự toán 1997-2000 (Tỷ đồng) Thực hiện 1997 (Tỷ đồng) Ước thực hiện 1998 (Tỷ đồng) Dự toán 1999 (Tỷ đồng) Dự toán 2000 (Tỷ đồng)
Tổng số 4.646,0 783,0 945,0 1.331,0 1.587,0
1. Cho vay vốn giải quyết việc làm 4.475,0 768,0 923,0 1.299,0 1.485,0
2. Xây dựng, trang thiết bị trung tâm dịch vụ 90,0 10,0 10,0 30,0 40,0
3. Thông tin, tuyên truyền, điều tra, kiểm tra 30,0 5,0 5,0 10,0 10,0
4. Đào tạo cán bộ, nhân viên 25,0 0,0 5,0 10,0 10,0
5. Chi phí quản lý điều hành chương trình 16,0 0,0 2,0 2,0 2,0
6. Chi khác 10,0 0,0 0,0 5,0 5,0

Trong phần kinh nghiệm quốc tế, tác giả phân tích cơ chế Quỹ Hưu trí CHLB Nga năm 1999 (trích nguồn từ công trình của Z. Bodie): tổng thu đạt 244.495 triệu rúp (trong đó đóng góp của doanh nghiệp và tổ chức chiếm 75,0% với 183.228 triệu rúp; ngân sách liên bang chuyển sang 17.700 triệu rúp, chiếm 7,2%); tổng chi đạt 244.495 triệu rúp, trong đó chi trả lương hưu chiếm 97,8% tổng nhiệm vụ chi. Đối với Quỹ BHXH Liên bang Nga, mức đóng góp là 5,4% tổng quỹ lương (74% để lại doanh nghiệp chi trả theo quyết định công đoàn, 26% nộp lên cấp trên).

Chương 2: Phân tích thực trạng quản lý Quỹ TCNNNNS ở Việt Nam hiện nay

Chương 2 đánh giá thực trạng vận hành và quản lý tài chính các quỹ tại Việt Nam. Tác giả phân tích dữ liệu quy mô vĩ mô: GDP danh nghĩa hàng năm đạt khoảng 30 tỷ USD (thu nhập bình quân đầu người dưới 400 USD/năm), thu NSNN khoảng 6 tỷ USD và chi khoảng 7,5 tỷ USD. Tác giả kiểm chứng luận điểm "thành lập nhiều quỹ gây phân tán NSNN": trong tổng chi đầu tư phát triển năm 2001 khoảng 36.400 tỷ đồng, chi ngân sách bổ sung trực tiếp cho các Quỹ TCNNNNS là 1.600 tỷ đồng, chỉ chiếm 1,3% tổng chi cân đối ngân sách. Nếu giả định 10 quỹ lớn nhất có vốn điều lệ bình quân 3.000 tỷ đồng thì tổng vốn cũng chỉ tương đương 7,5% GDP năm 1999, do đó nỗi lo phân tán ngân sách là không có căn cứ xác đáng.

Khảo sát thực trạng tại 3 quỹ tiêu biểu:

  • Quỹ BHXH Việt Nam: Thành lập theo Nghị định 19/CP và Quyết định 606/TTg. Từ năm 1995 đến 1999, số người tham gia tăng từ 3,17 triệu lên gần 4 triệu người. Tổng thu đạt 14.665 tỷ đồng (năm 1995 đạt 1.188 tỷ đồng), giảm áp lực chi từ NSNN bình quân 3%/năm. Cơ chế thu: người lao động đóng 5% tiền lương, người sử dụng lao động đóng 15% quỹ lương (10% hưu trí, tử tuất; 5% ốm đau, thai sản, bệnh nghề nghiệp). Chi phí quản lý bộ máy giai đoạn 1998-2002 trích 6% (sau điều chỉnh còn 4%) trên số thực thu. Tiền nhàn rỗi được đầu tư qua các kênh: cho NSNN vay theo lãi suất không kỳ hạn của NHTM nhà nước; mua tín phiếu, trái phiếu Kho bạc Nhà nước; cho Quỹ HTPT và các NHTM nhà nước vay; đầu tư các dự án lớn do Thủ tướng chỉ định.
  • Quỹ HTPT: Vận hành theo Nghị định 50/1999/NĐ-CP và Thông tư 42/2000/TT-BTC với vốn điều lệ 3.000 tỷ đồng được NSNN cấp bổ sung dần. Nguồn vốn huy động gồm: vay Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ tiết kiệm bưu điện, vốn nhàn rỗi của BHXH; vay trung - dài hạn của các TCTD; vốn phát hành trái phiếu Chính phủ; vốn vay ODA cho vay lại. Quỹ được miễn thuế, bù chênh lệch lãi suất và hưởng phí bảo lãnh 0,5%/năm.
  • Quỹ BHTG: Thành lập năm 1999 nhằm bảo vệ quyền lợi người gửi tiền và bảo đảm an toàn hệ thống các tổ chức tín dụng.

Chương này đúc kết 9 hạn chế nổi cộm trong công tác quản lý Quỹ TCNNNNS tại Việt Nam:

  1. Đa số các quỹ do trung ương quản lý nhưng cấp chỉ đạo (Thủ tướng, lãnh đạo bộ) bận nhiều công việc nên thiếu sự chỉ đạo sát sao.
  2. Hoạt động của quỹ chịu sự quản lý liên bộ dẫn đến khó thống nhất, chậm ban hành văn bản pháp quy và đùn đẩy trách nhiệm.
  3. Ban quản lý các quỹ chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm, thiếu cán bộ chuyên trách.
  4. Cơ cấu tổ chức thiếu ổn định, chia tách, sáp nhập cơ học nhiều lần.
  5. Một số quỹ có chức năng chồng chéo với hoạt động của Ngân hàng Chính sách xã hội.
  6. Quyền tự chủ của quỹ bị hạn chế, thiếu phân cấp trách nhiệm rõ ràng cho chính quyền địa phương.
  7. Công tác quản lý tài chính lỏng lẻo, phát sinh tình trạng chi sai chế độ, sai địa chỉ.
  8. Các chế tài xử phạt hành chính và kinh tế chưa nghiêm, dẫn tới nợ đọng, dây dưa vốn quỹ kéo dài.
  9. Tồn tại hiện tượng chính quyền địa phương can thiệp hành chính quá sâu vào hoạt động nghiệp vụ của quỹ.

Đồng thời, bộ máy nhân sự các quỹ mang nặng tính hành chính bao cấp, tỷ lệ lao động gián tiếp cao, có tới trên 50% cán bộ nhân viên cần phải đào tạo lại. Tính công khai và minh bạch tài chính rất thấp, các báo cáo tài chính hầu như chưa qua kiểm toán độc lập.

Chương 3: Hệ thống các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý các Quỹ TCNNNNS ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện thể chế quản lý tài chính. Quan điểm định hướng của tác giả là: tách bạch triệt để giữa chức năng quản lý hành chính nhà nước với cơ chế vận hành kinh tế - tài chính của quỹ; chuyển các giải pháp mang tính tình thế (thành lập, giải thể, sáp nhập) sang xây dựng chiến lược đồng bộ; xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở cấp độ Luật để điều chỉnh chung toàn bộ hệ thống quỹ.

Các nhóm giải pháp tài chính cụ thể bao gồm:

  • Hoàn thiện cơ chế tạo lập nguồn thu: Giảm bớt sự lệ thuộc vào NSNN, ban hành khung cơ chế hấp dẫn để huy động các nguồn tài chính nhàn rỗi trong xã hội; tăng cường chế tài thu hồi nợ đọng và xử lý nghiêm vi phạm trốn nộp quỹ.
  • Đổi mới cơ chế quản lý chi tiêu và bảo toàn vốn: Xóa bỏ tư duy bao cấp trong phân bổ chi tiêu; đa dạng hóa các công cụ đầu tư vốn tạm thời nhàn rỗi (trái phiếu chính phủ, tín phiếu kho bạc, cho vay dự án khả thi) nhằm bảo đảm nguyên tắc bảo toàn giá trị thực tế trước lạm phát; kiểm soát chặt chẽ chi đầu tư xây dựng cơ bản và mua sắm thiết bị để chống lãng phí.
  • Giải pháp cho 3 quỹ trọng điểm:
    • Quỹ BHXH: Mở rộng diện bao phủ sang khu vực ngoài quốc doanh; điều chỉnh cơ chế trích chi phí quản lý bộ máy gắn với kết quả thu nộp; chuẩn bị cơ sở thành lập bảo hiểm thất nghiệp; phân bổ nguồn tiền nhàn rỗi vào các kênh đầu tư có khả năng thanh khoản cao và lãi suất thực dương.
    • Quỹ HTPT: Hoàn thiện quy trình thẩm định tín dụng đầu tư phát triển; quản lý chặt chẽ rủi ro tỷ giá đối với nguồn vốn ODA cho vay lại; thực hiện trích lập đầy đủ quỹ dự phòng rủi ro nghiệp vụ từ chênh lệch thu - chi.
    • Quỹ BHTG: Hoàn thiện quy chế thu phí bảo hiểm tiền gửi; nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát từ xa các định chế tài chính tham gia bảo hiểm để ngăn ngừa rủi ro đổ vỡ dây chuyền.
  • Đổi mới công tác kế toán, kiểm toán và giám sát: Áp dụng chuẩn mực kế toán thống nhất; bắt buộc thực hiện kiểm toán độc lập định kỳ đối với các báo cáo quyết toán tài chính hàng năm; công khai số liệu tài chính định kỳ nhằm phục vụ sự giám sát của công chúng và các cơ quan chuyên môn.
  • Tinh giản bộ máy và chuẩn hóa nhân sự: Chuyển đổi mô hình quản lý từ biên chế hành chính sang cơ chế hợp đồng lao động chuyên nghiệp; bồi dưỡng nâng cao năng lực chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ tại các chi nhánh địa phương.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án tự xác định các đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn:

  • Về mặt lý luận: Luận án đã hệ thống hóa các khái niệm nền tảng về Quỹ TCNNNNS trong mối quan hệ hữu cơ với NSNN và hệ thống tài chính quốc gia. Tác giả luận giải rõ 5 lý do khách quan thúc đẩy sự hình thành quỹ, xác định vai trò "vốn mồi" và tính ưu việt của quỹ trong việc khắc phục tính cứng nhắc của ngân sách nhà nước. Luận án bác bỏ lập luận cho rằng việc lập quỹ làm phân tán nguồn lực NSNN bằng việc chứng minh tỷ trọng vốn NSNN bổ sung cho quỹ chỉ chiếm khoảng 1,3% chi ngân sách.
  • Về mặt thực tiễn: Luận án phân loại khoa học hệ thống Quỹ TCNNNNS tại Việt Nam thành 3 nhóm; đồng thời chỉ ra 9 khuyết tật, hạn chế cơ bản trong cơ chế quản lý liên bộ, quản lý nhân sự và giám sát tài chính. Từ đó, tác giả xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ từ việc hoàn thiện khung pháp luật chung tầm cỡ luật đến các giải pháp nghiệp vụ tài chính chuyên biệt cho 3 quỹ then chốt (Quỹ BHXH, Quỹ HTPT, Quỹ BHTG).

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế, văn bản luận án thừa nhận số lượng Quỹ TCNNNNS tại Việt Nam rất đa dạng và phức tạp, do đó nghiên cứu chỉ có thể đi sâu phân tích 3 quỹ tiêu biểu mà chưa bao quát được toàn diện cơ chế hoạt động của toàn bộ các quỹ chuyên ngành khác. Bên cạnh đó, số liệu tài chính của các quỹ tại thời điểm nghiên cứu có độ tin cậy chưa cao do chế độ kế toán đang trong quá trình chuyển đổi, phần lớn báo cáo quyết toán chưa được kiểm toán độc lập và tính công khai số liệu trên thực tế còn thấp.

Về hướng nghiên cứu tiếp, luận án gợi mở việc tiếp tục nghiên cứu mở rộng cơ chế quản lý tài chính cho các quỹ chuyên ngành mới phát sinh như: quỹ bảo vệ môi trường, quỹ hỗ trợ phát triển khoa học và công nghệ, quỹ bảo tồn di sản văn hóa, cũng như hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý tài chính cho hệ thống các Quỹ Đầu tư phát triển tại các địa phương.

Giá trị tham khảo

Luận án cung cấp giá trị tham khảo thiết thực cho các nhóm đối tượng:

  • Các cơ quan lập pháp và hành pháp (Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư): tham khảo cơ sở lý luận và bằng chứng thực tiễn để xây dựng khung pháp lý điều chỉnh hoạt động các quỹ tài chính công ngoài ngân sách, hạn chế việc can thiệp hành chính tùy tiện.
  • Đơn vị quản lý các quỹ tài chính (Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam): vận dụng các giải pháp về đa dạng hóa danh mục đầu tư bảo toàn vốn nhàn rỗi, trích lập quỹ dự phòng rủi ro và tái cơ cấu bộ máy quản lý chuyên trách.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng: khai thác khung lý thuyết về phân phối lại tài chính công ngoài ngân sách, cùng hệ thống dữ liệu lịch sử giai đoạn 1995-2001 về các quỹ đầu tư địa phương và Quỹ giải quyết việc làm.

Câu hỏi thường gặp

1. Quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách được tác giả định nghĩa như thế nào?
Luận án định nghĩa: "Quỹ TCNNNNS là Quỹ tiền tệ của Nhà nước được hình thành và sử dụng ngoài cân đối NSNN, nhằm phục vụ một số chương trình, mục tiêu kinh tế - xã hội cụ thể và góp phần điều chỉnh, ổn định nền kinh tế vĩ mô".

2. Việc hình thành các Quỹ TCNNNNS có làm phân tán nguồn lực của NSNN hay không?
Luận án chỉ rõ về bản chất Quỹ TCNNNNS không làm phân tán NSNN. Dữ liệu thực tế năm 2001 chứng minh: trong tổng chi đầu tư phát triển 36.400 tỷ đồng của NSNN, phần cấp trực tiếp và bổ sung cho các Quỹ TCNNNNS chỉ khoảng 1.600 tỷ đồng, tương đương 1,3% tổng chi cân đối ngân sách nhà nước.

3. Hệ thống Quỹ TCNNNNS tại Việt Nam được phân thành những nhóm nào?
Hệ thống quỹ được phân thành 3 nhóm: (1) Nhóm Quỹ phục vụ các chương trình mục tiêu kinh tế - xã hội (Quỹ BHXH, Quỹ BHYT, Quỹ Quốc gia xóa đói giảm nghèo, Ngân hàng Chính sách xã hội); (2) Nhóm Quỹ có tính chất hỗ trợ từ phía Nhà nước (Quỹ HTPT, Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm, Quỹ Hỗ trợ sắp xếp và cổ phần hóa DNNN, Quỹ Bình ổn giá, Quỹ Đầu tư phát triển địa phương); (3) Nhóm Quỹ dự trữ dự phòng (Quỹ Dự trữ ngoại hối, Quỹ Dự trữ bắt buộc, Quỹ BHTG, Quỹ Dự trữ quốc gia, Quỹ Dự trữ tài chính).

4. Chín hạn chế cốt lõi trong cơ chế quản lý Quỹ TCNNNNS tại Việt Nam là gì?
Chín hạn chế được tác giả chỉ ra gồm: sự chỉ đạo thiếu sát sao từ cấp trung ương; tình trạng quản lý liên bộ gây chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm; ban quản lý chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm; cơ cấu tổ chức thiếu ổn định; chồng chéo chức năng với Ngân hàng Chính sách; quyền tự chủ của quỹ hạn chế trong khi thiếu phân cấp; quản lý tài chính lỏng lẻo gây chi sai chế độ; chế tài xử lý vi phạm không nghiêm; và sự can thiệp hành chính quá mức từ chính quyền địa phương.

5. Nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của Quỹ Bảo hiểm xã hội Việt Nam được phép đầu tư vào đâu?
Theo quy định được trích dẫn trong luận án, nguồn vốn nhàn rỗi của Quỹ BHXH được phép: cho NSNN vay giải quyết các nhu cầu cấp bách theo lãi suất tiền gửi không kỳ hạn của NHTM nhà nước; mua tín phiếu, trái phiếu, kỳ phiếu do Kho bạc Nhà nước và các NHTM nhà nước phát hành; cho Quỹ Hỗ trợ đầu tư quốc gia và các NHTM nhà nước vay; đầu tư vào một số dự án và doanh nghiệp lớn của Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ cho phép.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Phan Văn Dũng đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về sự tồn tại khách quan của các Quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam. Công trình đã phân tích toàn diện thực trạng cơ cấu nguồn thu, nhiệm vụ chi và 9 điểm nghẽn quản lý của các quỹ trong giai đoạn 1995-2001, đặc biệt tại 3 đơn vị tiêu biểu là Quỹ BHXH, Quỹ HTPT và Quỹ BHTG. Hệ thống giải pháp được đề xuất tập trung vào việc hoàn thiện thể chế pháp lý thống nhất, tăng cường tính tự chủ tài chính, đa dạng hóa danh mục đầu tư bảo toàn vốn và áp dụng chế độ kiểm toán độc lập bắt buộc. Đây là tài liệu khoa học có giá trị tham khảo quan trọng cho công tác hoạch định chính sách tài chính công và nghiên cứu chuyên ngành tài chính tại Việt Nam.