Giáo trình Quản lý Tài chính công (Học viện Tài chính)

Tổng quan về giáo trình

Giáo trình Quản lý tài chính công do Nhà xuất bản Tài chính phát hành (tái bản có sửa đổi, bổ sung theo phê duyệt của Ban Quản lý Khoa học Học viện Tài chính ngày 17 tháng 04 năm 2016) là tài liệu học tập chính thức được biên soạn bởi tập thể giảng viên Khoa Tài chính công và Bộ môn Quản lý Tài chính công – Học viện Tài chính. Công trình do TS. Bùi Tiến Hanh (Phó Trưởng khoa Tài chính công, Phó Trưởng bộ môn Quản lý Tài chính công) và TS. Phạm Thị Hoàng Phương (Giảng viên bộ môn Quản lý Tài chính công) đồng chủ biên.

Về vị trí trong chương trình đào tạo, tài liệu được thiết kế chuyên biệt cho sinh viên bậc đại học thuộc Học viện Tài chính không theo học chuyên ngành Quản lý tài chính công. Môn học đóng vai trò trang bị khối kiến thức nền tảng về khu vực công, hệ thống thể chế tài chính của các cấp chính quyền và cơ chế điều hành quỹ tiền tệ nhà nước.

Mục tiêu học tập của giáo trình là giúp người học xác định rõ ranh giới khu vực công theo chuẩn mực quốc tế; nắm vững ba mục tiêu cơ bản của quản lý tài chính công (kỷ luật tài khóa tổng thể, hiệu quả phân bổ, hiệu quả hoạt động); hiểu rõ cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý tài chính công tại Việt Nam; đồng thời nắm bắt toàn diện quy trình lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.

Về cấu trúc và cách tiếp cận, giáo trình tiếp cận tài chính công theo nghĩa hẹp từ góc độ thể chế (gắn với hoạt động thu, chi, vay nợ của khu vực Chính phủ chung) và xem xét quản lý tài chính công chủ yếu dưới góc độ của cơ quan hành pháp trong việc tổ chức triển khai chính sách tài chính công. Điểm đặc sắc của tài liệu là việc kết hợp chặt chẽ giữa các khung lý luận quốc tế hiện đại (Lý thuyết quản trị công mới, Cẩm nang Thống kê Tài chính Chính phủ GFS 2014 của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Sổ tay Quản lý Chi tiêu công của Ngân hàng Thế giới) với hệ thống pháp luật thực định và mô hình tổ chức bộ máy nhà nước tại Việt Nam.

Nội dung kiến thức cốt lõi

Các chương và chủ đề chính

Tài liệu được kết cấu thành 5 chương nghiên cứu chuyên sâu, kế thừa và điều chỉnh căn bản từ phiên bản xuất bản năm 2010:

  • Chương 1: Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công (do PGS.TS. Hoàng Thị Thúy Nguyệt – Trưởng bộ môn Quản lý Tài chính công biên soạn). Chương này tập trung làm rõ:
    • Khái niệm khu vực công theo Cẩm nang GFS 2014 của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), phân định giữa khu vực Chính phủ chung (General Government) và các doanh nghiệp công (tài chính, phi tài chính).
    • Chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường dựa trên khung phân tích của Ngân hàng Thế giới (Báo cáo phát triển thế giới 1997), phân tầng từ chức năng tối thiểu (cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy, bảo vệ người nghèo, ổn định vĩ mô), chức năng trung ứng (giải quyết ngoại ứng, điều tiết độc quyền, xử lý thông tin không hoàn hảo, cung cấp bảo hiểm xã hội) đến chức năng tích cực (thúc đẩy thị trường, phân phối lại thu nhập và tài sản).
    • Phân loại tài chính công tại Việt Nam theo hệ thống tổ chức chính quyền (trung ương, tỉnh, huyện, xã, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt), theo mục đích quỹ (Ngân sách nhà nước và Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách), và theo chủ thể quản lý trực tiếp (tài chính của các cấp chính quyền và tài chính của các đơn vị dự toán ngân sách từ cấp I đến cấp IV).
    • Nội dung quản lý tài chính công qua ba giai đoạn: lập kế hoạch; tổ chức thực hiện gắn với kiểm soát quản lý (kiểm soát nội bộ) và kiểm toán nội bộ; kiểm toán bên ngoài (Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động) và đánh giá.
    • Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý tài chính công tại Việt Nam: Phân định nhiệm vụ giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính; vai trò của cơ quan quản lý thuế (Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải quan với 34 Cục Hải quan địa phương); Kho bạc Nhà nước tổ chức theo hệ thống dọc; các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh (Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư), cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch) và công chức tài chính - kế toán cấp xã.
  • Chương 2: Quản lý ngân sách nhà nước (do TS. Đào Thị Bích Hạnh và TS. Phạm Thị Hoàng Phương biên soạn). Chương này làm rõ:
    • Bản chất đa diện của ngân sách nhà nước: góc độ kinh tế (công cụ thực hiện kỷ luật tài khóa và phân bổ nguồn lực), chính trị (cơ chế cơ quan dân cử phê duyệt và giám sát), luật pháp (văn bản pháp lý do Quốc hội quyết định giới hạn quyền hành pháp), và quản lý (căn cứ điều hành tại đơn vị sử dụng ngân sách).
    • Tiêu thức phân loại ngân sách nhà nước: phân loại theo chức năng của Chính phủ (COFOG), phân loại theo nội dung kinh tế (GFS), phân loại theo đối tượng (hạng mục chi tiêu đầu vào) và phân loại theo tổ chức hành chính.
    • Chu trình quản lý ngân sách nhà nước: chuẩn bị và quyết định dự toán gắn với kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm, quy trình chấp hành ngân sách, kế toán, kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước.
  • Chương 3, Chương 4 và Chương 5 (lần lượt do ThS. Phạm Thanh Hà, PGS.TS. Đặng Văn Du và TS. Bùi Tiến Hanh biên soạn) đi sâu giải quyết các mảng nghiệp vụ chuyên biệt: quản lý nguồn thu tài chính công, quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước, quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, quản lý nợ công (gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương qua các công cụ như tín phiếu kho bạc, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái) và cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập.

Logic phát triển nội dung của giáo trình vận hành từ tổng quan thể chế và phạm vi khu vực công (Chương 1), chuyển tiếp sang công cụ trung tâm là ngân sách nhà nước và chu trình tài khóa (Chương 2), sau đó đi sâu vào từng cấu phần nghiệp vụ thu, chi, nợ và đơn vị cơ sở (Chương 3, 4, 5).

Kiến thức nền tảng được xây dựng

  • Lý thuyết nền tảng (Fundamental theories): Lý thuyết về sự thất bại của thị trường và vai trò can thiệp của Nhà nước (World Bank 1997); Lý thuyết Quản trị công mới (New Public Management) nhấn mạnh sự chuyển đổi phương thức quản lý từ kiểm soát yếu tố đầu vào sang quản trị theo kết quả đầu ra; Kinh tế học thể chế mới.
  • Nguyên tắc cốt lõi (Core principles): Ba mục tiêu trọng tâm của quản lý tài chính công được trích xuất từ Sổ tay Quản lý Chi tiêu công (World Bank 1998):
    1. Kỷ luật tài khóa tổng thể: Duy trì ngân sách tiết kiệm trong trung hạn, kiểm soát trần chi tiêu cứng rắn, duy trì tỷ lệ thu/GDP, bội chi/GDP và nợ công/GDP an toàn, dựa trên dự báo kinh tế vĩ mô đáng tin cậy và kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) từ 3 đến 5 năm.
    2. Hiệu quả phân bổ: Chia sẻ gánh nặng thuế công bằng nhằm giảm thiểu chi phí méo mó thị trường; phân bổ nguồn lực theo mức độ ưu tiên chiến lược quốc gia; áp dụng nguyên tắc phi tập trung hóa thẩm quyền phân bổ nội bộ cho các Bộ trưởng và chính quyền địa phương.
    3. Hiệu quả hoạt động: Cung ứng dịch vụ công đạt chuẩn chất lượng với chi phí tối ưu, gắn quyền tự chủ của nhà quản lý với trách nhiệm giải trình kết quả.
    • Hệ thống "tứ trụ" của quản trị nhà nước tốt: Trách nhiệm giải trình (hướng lên trên về mặt tuân thủ quy tắc hành chính và hướng xuống dưới với người thụ hưởng dịch vụ), Tính minh bạch, Khả năng tiên liệu và Sự tham gia của các bên liên quan.
  • Khuôn khổ quy chuẩn (Essential frameworks): Mô hình phân loại khu vực thể chế theo GFS 2014; hệ thống đơn vị dự toán ngân sách 4 cấp tại Việt Nam (Cấp I: đơn vị nhận dự toán trực tiếp từ Thủ tướng Chính phủ hoặc Ủy ban nhân dân như Bộ, Sở; Cấp II: Tổng cục; Cấp III: Cục; Cấp IV: Chi cục - đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách); chu trình quản lý tài chính công 3 giai đoạn (lập kế hoạch, tổ chức thực hiện kiểm soát nội bộ, kiểm toán bên ngoài và đánh giá nguyên nhân gốc rễ).

Kỹ năng phát triển

  • Kỹ năng kỹ thuật (Technical skills): Kỹ năng phân loại ngân sách theo hệ thống COFOG, GFS và mục lục ngân sách nhà nước; kỹ năng xây dựng dự toán thu, chi ngân sách hàng năm và kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 3 năm; kỹ năng nhận diện và phân loại các công cụ nợ công (tín phiếu, trái phiếu chính phủ, công trái).
  • Kỹ năng phân tích (Analytical skills): Phân tích các chỉ số an toàn tài khóa vĩ mô; đánh giá rủi ro tài khóa trong chu kỳ kinh tế; phân tích mối quan hệ tỷ lệ giữa yếu tố đầu vào với kết quả đầu ra trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công; phân định trách nhiệm quản lý giữa các cấp chính quyền trung ương, tỉnh, huyện, xã.
  • Kỹ năng thực hành chuyên môn (Practical competencies): Xác định đúng thẩm quyền hành chính trong quy trình chấp hành ngân sách; nắm vững quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước; đọc hiểu, phân tích và khai thác các báo cáo kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động do Kiểm toán Nhà nước ban hành.

Phương pháp giảng dạy và học tập

Giáo trình định hình phương pháp sư phạm dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết thể chế và tiếp cận hành pháp thực tiễn. Tài liệu không đào sâu vào các tranh luận trừu tượng của kinh tế học phúc lợi về việc chính phủ "phải làm gì", mà tập trung phân tích cơ chế hành pháp: Nhà nước "làm như thế nào" để triển khai có hiệu quả các công cụ tài khóa đã được phê duyệt.

Hệ thống bài tập và nghiên cứu tình huống được thiết kế xoay quanh các dữ liệu hành chính thực tế:

  • Phân tích cấu trúc tổ chức của cơ quan tài chính trung ương thông qua sơ đồ bộ máy Bộ Tài chính (theo Quyết định số 479/QĐ-TTg ngày 15/4/2009).
  • Mô phỏng tình huống phân cấp ngân sách giữa chính quyền trung ương và 4 cấp địa phương (tỉnh, huyện, xã, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt).
  • Thực hành phân loại các nghiệp vụ thu, chi cụ thể vào ngân sách nhà nước hoặc quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách (như Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm y tế, Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp, Quỹ Bảo trì đường bộ theo quy định GFS 2014 và Luật NSNN 2015).

Phương pháp đánh giá kết quả học tập của học phần hướng vào hai trục năng lực:

  1. Mức độ nắm vững quy định pháp lý: Khả năng viện dẫn và áp dụng chính xác các điều khoản của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Luật Quản lý nợ công và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan.
  2. Năng lực xử lý quy trình: Khả năng lập quy trình điều hành ngân sách từ khâu dự toán, phân bổ cho đơn vị dự toán cấp I đến cấp IV, quy trình kiểm soát thanh toán của Kho bạc Nhà nước và quy trình đánh giá kết quả kiểm toán.

Đối với hoạt động tự học, giáo trình yêu cầu người học nghiên cứu theo logic tuần tự: Nắm vững hệ thống thuật ngữ chuyên ngành tại Chương 1 $\rightarrow$ Nghiên cứu chu trình và phương pháp phân loại ngân sách tại Chương 2 $\rightarrow$ Đối chiếu nội dung giáo trình với hệ thống bảng biểu, sơ đồ phân cấp thực tế và các báo cáo tài khóa công khai của Chính phủ.

Điểm nổi bật và cập nhật

So với phiên bản xuất bản lần đầu năm 2010 do TS. Phạm Văn Khoan chủ biên (kết cấu gồm 6 chương), lần tái bản năm 2016 do TS. Bùi Tiến Hanh và TS. Phạm Thị Hoàng Phương đồng chủ biên mang lại những thay đổi căn bản:

  • Tái cấu trúc nội dung khoa học: Kết cấu giáo trình được cô đọng lại thành 5 chương, tập trung chặt chẽ vào quy trình quản lý hành pháp của các cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị dự toán. Các tác giả tham gia biên soạn lại gồm PGS.TS. Hoàng Thị Thúy Nguyệt (Chương 1), TS. Đào Thị Bích Hạnh và TS. Phạm Thị Hoàng Phương (Chương 2), ThS. Phạm Thanh Hà (Chương 3), PGS.TS. Đặng Văn Du (Chương 4), TS. Bùi Tiến Hanh (Chương 5), cùng sự góp ý, rà soát của ThS. Phạm Thị Lan Anh, ThS. Đặng Văn Duy và ThS. Phạm Văn Hào.
  • Tích hợp chuẩn mực quốc tế: Cập nhật đầy đủ các khái niệm và bảng phân loại của Cẩm nang Thống kê Tài chính Chính phủ GFS 2014 do Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) ban hành; tích hợp khung lý thuyết Quản trị công mới và các nguyên tắc quản lý chi tiêu công trung hạn của Ngân hàng Thế giới (World Bank 1998); vận dụng khung phân tích về vai trò nhà nước của World Bank (1997) và các nghiên cứu của Richard Allen, Richard Hemming, Barry H. Potter (2013).
  • Cập nhật hệ thống thể chế pháp luật Việt Nam: Bổ sung và chuẩn hóa toàn bộ nội dung quản lý ngân sách theo các điều khoản mới của Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13, làm rõ khái niệm quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, quy định về kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm và các quy định của Luật Quản lý nợ công.
  • Gắn kết thực tiễn điều hành nền kinh tế: Mô tả chi tiết chức năng, nhiệm vụ của hai cơ quan tham mưu chính sách vĩ mô cấp trung ương là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính; chuẩn hóa hệ thống quản lý thu qua Tổng cục Thuế và Tổng cục Hải quan; phản ánh quy trình quản lý ngân quỹ và phát hành trái phiếu Chính phủ qua hệ thống Kho bạc Nhà nước dọc từ trung ương đến cấp huyện.

Đối tượng sử dụng giáo trình

  • Sinh viên đại học: Giáo trình phục vụ trực tiếp sinh viên hệ đại học thuộc Học viện Tài chính không thuộc chuyên ngành Quản lý tài chính công (bao gồm sinh viên các chuyên ngành: Kế toán doanh nghiệp, Kiểm toán, Tài chính doanh nghiệp, Ngân hàng, Thuế, Hải quan, Định giá tài sản, Kinh doanh bảo hiểm, Hệ thống thông tin kinh tế).
  • Điều kiện tiên quyết (Prerequisites): Để tiếp thu giáo trình một cách thuận lợi, người học cần hoàn thành khối kiến thức cơ sở ngành gồm: Kinh tế học vi mô, Kinh tế học vĩ mô, Lý thuyết Tài chính - Tiền tệ và Nguyên lý Kế toán. Những kiến thức này là điều kiện cần để hiểu rõ các khái niệm về thất bại thị trường, cân đối kinh tế vĩ mô và phân loại kinh tế trong hệ thống GFS.
  • Giảng viên: Tài liệu đóng vai trò là đề cương bài giảng chuẩn mực để xây dựng kế hoạch giảng dạy, ngân hàng câu hỏi thi, đề thi kết thúc học phần và tài liệu định hướng nghiên cứu khoa học cho sinh viên khối ngành kinh tế.
  • Đối tượng tự học và tham khảo: Là tài liệu nghiên cứu phục vụ cán bộ, công chức, viên chức đang công tác tại các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước, cơ quan Thuế, Hải quan), các đơn vị dự toán ngân sách từ cấp I đến cấp IV, cán bộ tài chính - kế toán cấp xã, cũng như học viên cao học cần tài liệu tra cứu có hệ thống về cơ chế quản lý tài chính công Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp (FAQ)

1. Giáo trình này được thiết kế dành riêng cho đối tượng nào?

Giáo trình được biên soạn chuyên biệt cho sinh viên hệ đại học của Học viện Tài chính không thuộc chuyên ngành Quản lý tài chính công, đồng thời đóng vai trò là tài liệu tham khảo cho cán bộ tài chính - kế toán tại các cơ quan quản lý và đơn vị dự toán ngân sách.

2. Cần chuẩn bị những kiến thức nền tảng nào trước khi học?

Người học cần có kiến thức nền tảng về Kinh tế học vi mô, Kinh tế học vĩ mô, Lý thuyết Tài chính - Tiền tệ và Nguyên lý Kế toán để hiểu rõ cơ chế phân bổ nguồn lực, cân đối tài khóa vĩ mô và hạch toán kế toán ngân sách.

3. Giáo trình có điểm gì khác biệt so với các tài liệu tài chính công khác?

Khác với các tài liệu thuần túy về kinh tế học công cộng tập trung vào chính sách ("Nhà nước nên thu thuế gì, chi tiêu bao nhiêu"), giáo trình này tiếp cận từ góc độ cơ quan hành pháp trong việc tổ chức thực hiện ("Làm thế nào để đạt kỷ luật tài khóa và chi tiêu hiệu quả"). Nội dung chuẩn hóa theo GFS 2014 của IMF và cập nhật trực tiếp Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.

4. Phương pháp tự học giáo trình đạt hiệu quả cao nhất là gì?

Người học nên nắm chắc các khái niệm phân loại tại Chương 1 (đặc biệt là mô hình khu vực công GFS 2014 và phân cấp đơn vị dự toán 4 cấp), sau đó nghiên cứu quy trình 3 giai đoạn của chu trình tài khóa tại Chương 2 và đối chiếu trực tiếp với các điều khoản của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cùng các biểu mẫu dự toán, quyết toán thực tế.

5. Giáo trình trích dẫn và sử dụng các nguồn tài liệu bổ trợ nào?

Tài liệu sử dụng các nguồn học thuật uy tín được liệt kê chi tiết ở danh mục tài liệu tham khảo cuối mỗi chương, tiêu biểu gồm:

  • Cẩm nang Thống kê Tài chính Chính phủ GFS 2014 của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF).
  • Sổ tay Quản lý Chi tiêu công (1998) và Báo cáo Phát triển Thế giới (1997) của Ngân hàng Thế giới (World Bank).
  • Giáo trình Tài chính công của Michel Bouvier, Marie - Christine Esclassan và Jean - Pierre Lassale (2005), NXB Chính trị quốc gia.
  • Cẩm nang quốc tế The International Handbook of Public Financial Management của Richard Allen, Richard Hemming, Barry H. Potter (2013).
  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 và Luật Quản lý nợ công.

Kết luận

Giáo trình Quản lý tài chính công do Học viện Tài chính biên soạn và Nhà xuất bản Tài chính ấn hành năm 2016 là công trình học thuật chuẩn hóa, phản ánh hệ thống tri thức lý luận quốc tế kết hợp cùng thực tiễn quản lý tài chính nhà nước tại Việt Nam. Giá trị cốt lõi của tài liệu nằm ở tính logic, sự tường minh trong việc phân loại khu vực công theo thông lệ GFS 2014, làm rõ ba mục tiêu quản lý tài khóa và thể chế hóa quy trình quản trị ngân sách theo Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.

Lộ trình học tập khuyến nghị cho người học là tiếp cận từ khung lý thuyết thể chế và bộ máy tổ chức ở Chương 1, tiến đến việc làm chủ chu trình ngân sách nhà nước ở Chương 2, trước khi đi sâu vào các nghiệp vụ thu, chi, quản lý nợ công và kiểm soát tài chính ở các chương chuyên đề. Để tối ưu hóa quá trình tiếp thu, người học cần kết hợp việc đọc giáo trình với việc nghiên cứu trực tiếp các văn bản pháp luật hiện hành và các báo cáo kiểm toán thực tế từ Kiểm toán Nhà nước.