Chương 1 nhũng ván đè chung vè ngân sách nhà nước và PHÁP LUẬT NGÂN sách nhà nước 1. NHỮNG VÂN ĐÈ CHUNG VÈ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Lược sử ra đòi của ngân sách nhà nước và thuật ngữ ngân sách nhà nước Lịch sử tài chính công đã chứng minh rằng có sự khác nhau đáng kể giừa ngân sách nhà nước và thuật ngữ ngân sách nhà nước. Nếu ngân sách nhà nước - với ý nghĩa là quỳ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, ra đời từ rất sớm cùng với sự hình thành của Nhà nước trong lịch sử thì thuật ngữ ngân sách nhà nước - với tính cách là một khái niệm khoa học, lại ra đời muộn hơn rất nhiều, khi Nhà nước đã phát triển đến một giai đoạn nhất định mà ở đó sự phân biệt giữa tài chính công và tài chính tư đã trở nên cần thiết như một nhu cầu bất khả tránh.
Trong thời kì đầu của lịch sử Nhà nước, quĩ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước (mà sau này được gọi là quỹ ngân sách nhà nước) do người đứng đầu Nhà nước quyết định, ở giai đoạn này, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất cùa Nhà nước tuy cũng được thiết lập và sử dụng cho nhu cầu của Nhà nước nhưng hoàn toàn chưa được quan niệm là “ngân sách nhà nước” theo đúng nghĩa của danh từ này mà ngày nay chúng ta vẫn thường quan niệm. Sở dĩ có thế nhận xét như vậy là bởi vì, trong giai đoạn này việc thiết lập, quản lý và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước hầu như không được kế hoạch hoá, không được xác định niên độ và cũng không có luật lệ nào điều chỉnh một cách chi tiết, cụ thể.1 Mặt khác, vào thời điểm đó người ta cũng chưa thể phân biệt và phân tách một cách 1 Xem: Từ điền thuật ngữ tài chính tín dụng, NXB Tài chính, Hà Nội 1996, tr. rạch ròi giữa các khoản chi tiêu công cộng mang tính quốc gia với các khoản chi tiêu mang tính cá nhân của người đứng đầu bộ máy nhà nước. Các khoản thu và chi của người đứng đầu quốc gia luôn được hiếu đồng nghĩa với việc thu, chi của bộ máy chính quyền nhà nước, mặc dù trong nhiều trường hợp chúng được thực hiện không phải hoàn toàn vì lợi ích quốc gia.
Sự mập mờ và thiếu minh bạch giữa lợi ích công và lợi ích tư trong việc hình thành, quăn lý, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước cùng với bản chất của chế độ tập quyền quân chủ đã khiến cho các khoản chi tiêu ngày càng gia tăng trong tình trạng không thể kiểm soát được. Trên thực tế, hầu như gánh nặng chi tiêu của bộ máy quyền lực khống lồ này đều được chia sẻ bởi dân chúng bằng gánh nặng thuế khoá nhưng chính những người phải đóng thuế là dân chúng lại không thể kiếm soát được giới hạn các khoản thu và các khoản chi mà Nhà nước thực hiện. Sự độc quyền của Nhà vua (với tư cách là người đứng đầu nhà nước) trong việc quyết định các khoản thu và chi tiêu của chính quyền nhà nước thời bấy giờ cùng với sự mập mờ, thiếu công khai minh bạch trong hoạt động tài chính nhà nước chính là những đặc trưng cơ bản của nền tài chính thời quân chủ. Trong suốt nhừng năm dài tồn tại của Nhà nước chiếm hữu nô lệ và Nhà nước phong kiến, chế độ thuế khoá nặng nề, bất công cùng với sự chi tiêu lãng phí của Nhà nước đã nhen nhóm trong lòng dân chúng những khát vọng về một chế độ tài chính dân chủ, trong đó dân chúng phải có quyền tham gia kiểm soát việc thu thuế và quyết định việc sử dụng số tiền thuế đó như thế nào cho các nhu cầu công cộng, ý tưởng về sự tách bạch giữa tài chính công (hoạt động thu, chi của Nhà nước) và tài chính tư (hoạt động thu, chi của cá nhân các thành viên trong bộ máy quyền lực nhà nước) đã bắt đầu manh nha từ trong lòng chế độ phong kiến và trở thành một mục tiêu đấu tranh của các tầng lớp xã hội tiến bộ thời bấy giờ (trong đó đại diện điển hình là giai cấp tư sàn) nhằm chong lại chế độ vương triều phong kiến.
Cho đến khi Quốc hội đầu tiên ra đời trong lịch sử và trở thành một nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước thì sứ mệnh đầu tiên của Quốc hội là phải tìm cách đoạt từ tay Nhà vua thẩm quyền về tài chính, bao gồm quyền biểu quyết các khoản thu (chủ yếu là thuế) và biểu quyết các khoản chi tiêu mà chính quyền phong kiến sẽ được phép thực hiện trong một thời hạn nhất định. Sự thắng lợi đầy khó khăn của những người đại diện nhân dân (tức là Quốc hội) trong cuộc tương tranh quyền lực với Nhà vua vì mục đích đấu tranh cho việc hình thành một nền tài chính dân chủ tiến bộ đã từng được xem là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự ra đời của thuật ngữ “ngân sách nhà nước” trong lịch sử. Thật vậy, theo các tài liệu nghiên cứu một cách có hệ thong về ngân sách2, khái niệm “ngân sách nhà nước” bắt đầu hình thành đầu tiên ở nước Anh, sau đó được sử dụng rộng rãi ở Pháp, với ý nghĩa chỉ “túi tiền” của người thủ quỳ ngân khố. Cũng theo sự phân tích của các tài liệu này, kể từ khi xuất hiện Quốc hội ưong bộ máy nhà nước với hành trang đầu tiên là quyền lực về tài chính, ý tưởng phân chia và phân tách một cách rạch ròi giữa các khoản thu, chi “công” với các khoản thu, chi “tư” cũng ngày càng trở nên rõ nét hơn.
Theo quan điểm này, tất cả những khoản thu và chi mang tính chất “công” đều thuộc về Nhà nước, do Nhà nước thực hiện và được gọi là “ngân sách nhà nước”. Thuật ngữ “ngân sách nhà nước” đã ra đời trong hoàn cành đó và cho đến nay, nó vẫn luôn được thừa nhận như một thuật ngữ chính thống trong hệ thống thuật ngừ của nền kinh tế học cổ dien cũng như hiện đại. Ngày nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi không chỉ trong các diễn đàn khoa học mà cả trong đời sống thực tiễn, với ngụ ý đề cao ý thức chính trị của dân chúng trong việc đóng thuế cho quốc gia để góp phần chia sẻ gánh nặng chi tiêu với Chính phủ. Mặt khác, việc sử dụng rộng rãi thuật ngữ này cũng nhằm phân biệt giữa ngân sách của Nhà nước với ngân sách của hộ gia đình, cá nhân và ngân sách của các tổ chức, đoàn thể xã hội.
Cùng với thời gian, sự phát triển không ngừng của khoa học kinh te cũng như của chính bản thân các hoạt động kinh tế đã làm cho thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được quan niệm và giãi thích ngày càng sâu sắc hơn. Neu như lúc đầu, thuật ngừ ngân sách nhà nước chỉ được hiểu một cách đơn thuần, giản dị là bản dự trù các khoản thu và chi tiêu mang tính chất “công” thì về sau thuật ngữ ngân 2 Xem: Lê Đình Chân, “Tài chánh công”, Sài Gòn 1971, tr. sách nhà nước đã được quan niệm đầy đủ và rõ ràng hơn, với ý tưởng coi ngân sách nhà nước như là một công cụ phân phối của cải vật chất trong tay Nhà nước đế điều tiết các hoạt động kinh tế và duy trì bộ máy quyền lực chính trị trong xã hội. Định nghĩa ngân sách nhà ntróv về phuong diện kỉnh tế và pháp K Trong cuốn “tài chính công” nổi tiếng của mình, tác giả Philip E.
Taylor đã định nghĩa rang “ngân sách là chương trình tài chính chính yếu của Chính phủ. Tài liệu này tập trung các dự liệu thu và chi trong khoảng thời gian của tài khoá, bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ các hoạt động ấy”3. Nói như vậy, ngân sách nhà nước chang khác nào một kế hoạch tài chính khổng lồ của quốc gia mà Quốc hội là người quyết định để cho phép Chính phủ thực hiện trong phạm vi một tài khoá xác định. Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế Ngân sách nhà nước, trước hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học.
Xét từ góc độ này, ngân sách nhà nước được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định để thực hiện trong một thời hạn nhất định, thường là một năm. Định nghĩa này thể hiện hai yếu tố cốt lõi: Thứ nhất, ngân sách nhà nước là một bản dự toán thu và chi tiền tệ của quốc gia. Do đó phải được Quốc hội, với tư cách là người đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đó quyết định trước khi Chính phủ đem ra thi hành trên thực tế. Hơn thế nữa, Quốc hội còn là người giám sát Chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng năm do Chính phủ đệ trình khi năm ngân sách đã kết thúc.
Thứ hai, ngân sách nhà nước chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn 1 năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 hàng năm. Khoảng thời gian ■' Xem: Philip E.Taylor, Tải chính công, Trung tâm nghiên cứu Việt Nam xuất bản năm 1963, tr. này được pháp luật qui định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện bản dự toán ngân sách nhà nước và được gọi là “năm ngân sách” hay “tài khoá”, thực chất là niên độ ngân sách. Trước đây, trong giai đoạn đầu của lịch sử ngân sách, các nhà nước chiếm hữu nô lệ và nhà nước phong kiến thường không quy định niên độ ngân sách và điều này dẫn đến sự tuỳ tiện, độc đoán của Nhà nước trong việc tổ chức thu nộp và chi tiêu ngân sách.
Hiển nhiên, sự tuỳ tiện và độc đoán này chi có lợi cho chính quyền nhưng lại đem đến những bất lợi đáng kể cho dân chúng là những người phải đóng thuế cho chính quyền sử dụng, về sau, do sự đấu tranh kéo dài và bền bỉ của Quốc hội trong nhiều năm mà Nhà vua đã phải chấp nhận để cho Quốc hội được quyền quyết định ngân sách nhà nước trong một niên độ nhất định, có thể là 5 năm, 3 năm, 2 năm hoặc 1 năm tuỳ theo từng quốc gia. Ngày nay, phần lớn các quốc gia trên thế giới có quy định niên độ ngân sách là 1 năm, kể từ ngày bản dự toán ngân sách có hiệu lực cho đến khi nó kết thúc hiệu lực thi hành.