Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam, việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương đóng vai trò cốt lõi. Giai đoạn thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường thuộc 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trước đây đã đặt ra nhiều vấn đề thực tiễn sâu sắc, đặc biệt là khoảng trống trong công tác giám sát quyền lực nhà nước ở cấp cơ sở. Quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội là địa bàn đô thị có tốc độ phát triển kinh tế nhanh với tốc độ gia tăng giá trị sản xuất bình quân đạt 14,38% mỗi năm, diện tích tự nhiên 24 km2 với 8 phường trọng điểm và 114 dự án hạ tầng lớn được triển khai. Bối cảnh đô thị hóa nhanh chóng này đòi hỏi vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương phải được nâng cao tương xứng nhằm bảo đảm kỷ cương pháp luật, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của nhân dân và phòng chống tham nhũng, lãng phí.

Luận văn tập trung giải quyết vấn đề cốt lõi: Hoạt động giám sát của HĐND quận Tây Hồ nhiệm kỳ 2016 - 2021 đã phát huy thực quyền đến đâu, tồn tại những điểm nghẽn thể chế nào và cần giải pháp gì để chuyển đổi từ giám sát hình thức sang giám sát thực chất, hiệu quả. Mục tiêu cụ thể là hệ thống hóa cơ sở lý luận về giám sát của cơ quan dân cử cấp quận, khảo sát toàn diện thực trạng giám sát tại quận Tây Hồ giai đoạn 2016 - 2020 và đề xuất hệ thống 5 nhóm giải pháp đổi mới có tính khả thi cao đến năm 2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi trực tiếp cung cấp các giải pháp nâng cao chất lượng xem xét báo cáo, thẩm tra văn bản, chất vấn tại kỳ họp và giám sát chuyên đề cho 32 đại biểu HĐND quận, góp phần nâng cao chỉ số phục vụ nhân dân và củng cố niềm tin của hơn 160.000 cử tri trên địa bàn quận.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp giữa hai trụ cột lý thuyết kinh điển trong khoa học hành chính: Lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước (Separation and Checks of Powers) và Lý thuyết quản trị công mới (New Public Governance). Lý thuyết kiểm soát quyền lực khẳng định ở đâu có thực thi quyền lực công thì ở đó bắt buộc phải có cơ chế kiểm tra, giám sát thường xuyên để ngăn chặn sự lạm quyền, bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp và pháp luật. Đồng thời, lý thuyết quản trị công mới tiếp cận hoạt động giám sát dưới góc độ trách nhiệm giải trình (accountability), sự minh bạch hóa thông tin và sự tham gia trực tiếp của công dân vào quy trình quản lý nhà nước tại đô thị.

Luận văn làm rõ 4 khái niệm nền tảng: Giám sát của HĐND, Thẩm quyền giám sát, Giám sát chuyên đề và Trách nhiệm giải trình công quyền. Về phương diện pháp lý, nghiên cứu vận dụng trực tiếp các quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, cùng Nghị quyết số 85/2014/QH13 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ hơn 72 nghị quyết của HĐND, 9.030 quyết định hành chính của UBND quận Tây Hồ, 2.640 nghị quyết cấp phường và các biên bản tổng kết 13 kỳ họp HĐND quận nhiệm kỳ 2016 - 2021. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra xã hội học bằng bảng hỏi khảo sát với cỡ mẫu gồm 32 đại biểu HĐND quận Tây Hồ đương nhiệm (đạt tỷ lệ phản hồi 100%). Phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) được áp dụng nhằm bảo đảm tính đại diện tuyệt đối cho toàn bộ cơ quan quyền lực nhà nước cấp quận, tránh sai số chọn mẫu trong phân tích cơ cấu đại biểu.

Nghiên cứu kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp định tính và so sánh đối chiếu đa chiều giữa các năm trong giai đoạn 2016 - 2020. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác mức độ tham gia thực tế của đại biểu vào 5 khâu giám sát chủ chốt, bóc tách mối tương quan giữa cơ cấu đại biểu kiêm nhiệm (chiếm hơn 84%) với chất lượng các phiên chất vấn, từ đó cung cấp căn cứ thực chứng vững chắc cho các đề xuất cải cách thể chế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hoạt động giám sát chuyên đề của Thường trực và các Ban HĐND quận Tây Hồ ghi nhận khối lượng công việc rất lớn. Trong giai đoạn 2016 - 2020, HĐND quận đã tổ chức tổng cộng 71 đoàn giám sát chuyên đề, ban hành 2.384 kiến nghị gửi tới các cơ quan hành chính và tư pháp, trong đó có 2.267 kiến nghị được giải quyết, đạt tỷ lệ bình quân chung trên 95,09%. Đóng vai trò chủ lực là Thường trực HĐND với 37 đoàn giám sát (chiếm 52,11% tổng số đoàn) và 1.298 kiến nghị (đạt tỷ lệ giải quyết 96% ở giai đoạn cao điểm 2018 - 2019); Ban Kinh tế - Xã hội tổ chức 21 đoàn với 778 kiến nghị (tỷ lệ giải quyết đạt 97% - 99%); Ban Pháp chế thực hiện 13 đoàn với 308 kiến nghị (tỷ lệ giải quyết đạt từ 90% đến 100%). Đáng chú ý, các Tổ đại biểu HĐND quận không tổ chức được bất kỳ đoàn giám sát chuyên đề độc lập nào (ghi nhận 0 đoàn trong suốt nhiệm kỳ).

Thứ hai, công tác giám sát văn bản quy phạm pháp luật và xem xét báo cáo tại kỳ họp được triển khai toàn diện nhưng chất lượng chưa đồng đều. HĐND quận đã xem xét và ban hành 72 nghị quyết (trong đó có 5 nghị quyết quy phạm pháp luật chuyên đề, 45 nghị quyết thường kỳ, 21 nghị quyết về nhân sự và 01 nghị quyết xác nhận kết quả lấy phiếu tín nhiệm), thực hiện giám sát 22 quyết định quy phạm pháp luật trong tổng số hơn 9.030 quyết định của UBND quận, đồng thời rà soát 44 nghị quyết quy phạm pháp luật trong số 2.640 nghị quyết của HĐND 8 phường.

Thứ ba, công tác tiếp xúc cử tri và giám sát giải quyết kiến nghị nhân dân được duy trì nghiêm túc với tỷ lệ 100% đại biểu tham gia tiếp xúc cử tri tại 8 đơn vị hành chính phường. Tuy nhiên, tỷ lệ giải quyết dứt điểm các kiến nghị qua từng năm còn có sự dao động mạnh: Năm 2016 tiếp nhận 109 kiến nghị nhưng chỉ giải quyết được 34,8%; năm 2017 duy trì 109 kiến nghị và giải quyết đạt 57,8%; năm 2018 tiếp nhận 69 kiến nghị với tỷ lệ giải quyết 58%; năm 2019 tiếp nhận 83 kiến nghị, giải quyết đạt 56,6%; và năm 2020 tiếp nhận 76 kiến nghị nhưng tỷ lệ giải quyết giảm xuống còn 42,5%.

Thứ tư, khảo sát thực tế 32 đại biểu HĐND đương nhiệm cho thấy sự phân hóa rõ nét về mức độ tham gia giám sát: 100% đại biểu tham gia chất vấn tại kỳ họp và tìm hiểu báo cáo lấy phiếu tín nhiệm; 93,75% đại biểu tham gia xem xét báo cáo định kỳ đầy đủ; 84,37% tham gia xây dựng chương trình giám sát chuyên đề; nhưng chỉ có 15,63% đại biểu nghiên cứu đầy đủ, sâu sát đối với các quyết định hành chính của UBND quận, trong khi có tới 28,13% đại biểu thừa nhận không nghiên cứu đầy đủ các văn bản quản lý nhà nước này.

Thảo luận kết quả

Để trực quan hóa các kết quả nghiên cứu, bức tranh thực trạng giám sát có thể được mô tả sinh động thông qua biểu đồ cột chồng kết hợp đồ thị đường: Trục hoành thể hiện chuỗi thời gian 5 năm (2016 - 2020), các cột chồng phản ánh số lượng 71 đoàn giám sát phân bổ theo Thường trực HĐND (37 đoàn), Ban Kinh tế - Xã hội (21 đoàn) và Ban Pháp chế (13 đoàn), trong khi đường biểu diễn tỷ lệ giải quyết kiến nghị cử tri dao động từ 34,8% đến 58% minh chứng cho sự bất cập về nguồn lực xử lý hạ tầng đô thị tại địa phương.

Nguyên nhân căn bản dẫn đến các hạn chế trên xuất phát từ việc quy chế gửi tài liệu kỳ họp bị vi phạm nghiêm trọng: Trong tổng số 13 kỳ họp của HĐND quận khóa V, có tới 7 kỳ họp (chiếm 53,85%) các báo cáo, tờ trình của UBND quận và cơ quan tư pháp gửi chậm hơn so với thời hạn luật định (chậm nhất 10 - 20 ngày trước kỳ họp), khiến các Ban HĐND không đủ thời gian thẩm tra chuyên sâu và đại biểu thiếu thông tin đối chứng. Thêm vào đó, cơ cấu tổ chức của HĐND quận Tây Hồ chỉ có 5 đại biểu hoạt động chuyên trách (2 Phó Chủ tịch HĐND và 3 Phó Trưởng ban), trong khi hơn 84% đại biểu còn lại hoạt động kiêm nhiệm, phần lớn giữ các chức danh lãnh đạo tại UBND và các phòng ban chuyên môn. Thực trạng "vừa đá bóng vừa thổi còi" này dẫn đến tâm lý nể nang, ngại va chạm, chất vấn mang tính dĩ hòa vi quý.

Khi so sánh với các công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương của nhiều tác giả trong nước giai đoạn 2012 - 2018, kết quả tại quận Tây Hồ phản ánh đúng quy luật chung: Áp lực đô thị hóa với hơn 114 dự án xây dựng và thu ngân sách 15.461 tỷ đồng đòi hỏi khối lượng công việc hành chính khổng lồ, khiến cơ quan dân cử kiêm nhiệm dễ rơi vào tình trạng quá tải, làm suy giảm tính phản biện độc lập của công tác giám sát.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế lãnh đạo của Quận ủy và chuẩn hóa quy trình tiếp nhận văn bản giám sát. Đổi mới quy chế phối hợp giữa Thường trực HĐND, UBND và Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc quận, thiết lập quy định bắt buộc 100% tài liệu, báo cáo kinh tế - xã hội, ngân sách phải được chuyển đến các Ban HĐND thẩm tra trước kỳ họp tối thiểu 10 ngày. Áp dụng chế tài kiểm điểm trách nhiệm người đứng đầu cơ quan chuyên môn nếu chậm trễ tài liệu 2 kỳ liên tiếp. Thời gian hoàn thành trong giai đoạn 2022 - 2023, do Thường trực Quận ủy và Thường trực HĐND quận Tây Hồ chủ trì chỉ đạo.

Thứ hai, đổi mới cơ cấu và chuẩn hóa năng lực đội ngũ đại biểu HĐND. Nâng tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách tại HĐND quận lên mức tối thiểu 30% đến 35% trong các nhiệm kỳ tiếp theo, giảm tỷ lệ đại biểu công tác tại các cơ quan hành pháp cùng cấp xuống dưới 20% nhằm triệt tiêu xung đột lợi ích. Định kỳ hàng năm tổ chức tối thiểu 2 khóa đào tạo chuyên sâu về kỹ năng thẩm tra ngân sách, kỹ năng tranh luận, chất vấn và kỹ năng thu thập chứng cứ hiện trường cho 100% đại biểu HĐND quận và phường, do Thường trực HĐND phối hợp với các cơ sở đào tạo công lập thực hiện từ năm 2023 đến 2025.

Thứ ba, kích hoạt và nâng cao hiệu quả giám sát độc lập của các Tổ đại biểu HĐND. Chấm dứt tình trạng 0 cuộc giám sát của Tổ đại biểu trong nhiệm kỳ qua bằng cách ban hành cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ và phân bổ ngân sách riêng cho hoạt động giám sát tại cơ sở. Giao chỉ tiêu bắt buộc mỗi Tổ đại biểu phải tổ chức tối thiểu 1 đến 2 cuộc giám sát chuyên đề mỗi năm về các vấn đề dân sinh bức xúc tại địa bàn 8 phường xung quanh Hồ Tây. Thời gian triển khai ngay từ quý I năm 2023 dưới sự đôn đốc của Thường trực HĐND quận.

Thứ tư, thiết lập hệ thống số hóa quy trình tái giám sát và theo dõi giải quyết kiến nghị sau giám sát. Ứng dụng nền tảng công nghệ thông tin để quản lý toàn diện 100% kết luận giám sát và kiến nghị của cử tri, phân công chuyên viên văn phòng theo dõi tiến độ xử lý của từng phòng ban UBND quận theo từng tuần. Đặt mục tiêu nâng tỷ lệ giải quyết dứt điểm các kiến nghị cử tri từ mức trung bình 49,94% hiện nay lên trên 85% vào năm 2025. Thường trực HĐND quận chủ trì phối hợp với UBND quận thực hiện thường xuyên trong suốt nhiệm kỳ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, Thường trực HĐND, các Ban HĐND và đại biểu HĐND cấp quận, huyện, thị xã trên phạm vi cả nước. Luận văn cung cấp khung cẩm nang thực tiễn với các biểu mẫu giám sát chuẩn hóa, bài học kinh nghiệm từ việc xử lý 2.384 kiến nghị và các phương pháp chất vấn hiệu quả giúp đại biểu dân cử khắc phục tâm lý e dè, nâng cao tính phản biện tại nghị trường.

Thứ hai, đội ngũ cán bộ, chuyên viên giúp việc tại Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội và HĐND, Văn phòng UBND các cấp. Nghiên cứu mang lại quy trình phối hợp khoa học giữa cơ quan lập pháp và hành pháp địa phương, cách thức tổ chức 71 cuộc giám sát chuyên đề và kỹ thuật xây dựng báo cáo thẩm tra giúp tiết kiệm 30% thời gian chuẩn bị kỳ họp.

Thứ ba, các cơ quan tham mưu chính sách, quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy như Bộ Nội vụ, Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tài liệu này cung cấp bức tranh thực tiễn sinh động với các con số khảo sát 100% đại biểu, phục vụ trực tiếp cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản hướng dẫn về mô hình chính quyền đô thị.

Thứ tư, giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh thuộc các chuyên ngành Quản lý công, Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Khoa học Quản lý. Luận văn là nguồn tài liệu tham khảo học thuật có giá trị cao, kết hợp nhuần nhuyễn giữa khung lý thuyết kiểm soát quyền lực với số liệu thực chứng tại 8 phường đô thị của Thủ đô Hà Nội.

Câu hỏi thường gặp

Chức năng giám sát của HĐND quận Tây Hồ được thể hiện qua những hình thức chủ yếu nào?

Theo quy định pháp luật và thực tiễn triển khai giai đoạn 2016 - 2020, HĐND quận Tây Hồ thực hiện quyền giám sát qua 4 hình thức chủ chốt: Giám sát tại kỳ họp thông qua việc xem xét báo cáo công tác, chất vấn và lấy phiếu tín nhiệm; Giám sát chuyên đề qua 71 đoàn công tác của Thường trực và các Ban; Giám sát việc ban hành 22 quyết định quy phạm pháp luật của UBND quận; và Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo cùng hàng trăm kiến nghị cử tri tại 8 phường.

Tại sao hoạt động chất vấn tại kỳ họp HĐND quận Tây Hồ đôi khi còn mang tính hình thức?

Hạn chế này bắt nguồn từ việc hơn 84% đại biểu HĐND quận hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, trong đó nhiều đại biểu là cấp dưới hoặc lãnh đạo trực thuộc các phòng ban chịu sự giám sát của UBND quận. Mối quan hệ hành chính đan xen cùng tâm lý nể nang, ngại va chạm khiến nhiều đại biểu chỉ dừng lại ở việc đặt câu hỏi nắm bắt thông tin thông thường thay vì truy vấn làm rõ trách nhiệm cá nhân đến cùng.

Kết quả nổi bật nhất trong hoạt động giám sát chuyên đề của HĐND quận Tây Hồ giai đoạn 2016 - 2020 là gì?

Thành tựu nổi bật nhất là việc tổ chức thành công 71 đoàn giám sát chuyên đề, ban hành 2.384 kiến nghị xác đáng tới các cơ quan thực thi, đạt tỷ lệ giải quyết thành công trên 95,09%. Hoạt động này đã trực tiếp tháo gỡ nhiều vướng mắc trong quản lý đất đai xen kẹt, xử lý trật tự đô thị tại 114 dự án hạ tầng lớn và hỗ trợ phát triển các làng nghề truyền thống hoa đào Nhật Tân, quất cảnh Tứ Liên.

Nguyên nhân chính khiến Tổ đại biểu HĐND chưa thực hiện được các cuộc giám sát độc lập là gì?

Trong suốt nhiệm kỳ 2016 - 2021, Tổ đại biểu ghi nhận 0 cuộc giám sát chuyên đề độc lập do chưa có quy định chi tiết về quy trình thủ tục, định mức kinh phí và chế tài thực hiện riêng cho cấp tổ. Ngoài ra, các đại biểu trong tổ đều làm việc kiêm nhiệm, thiếu bộ phận chuyên viên giúp việc chuyên trách nên chủ yếu chỉ tập trung vào công tác tiếp xúc cử tri định kỳ trước và sau 13 kỳ họp.

Đâu là giải pháp đột phá để nâng cao chất lượng đại biểu HĐND cấp quận trong giai đoạn tới?

Giải pháp mang tính then chốt là cơ cấu lại thành phần đại biểu theo hướng chuyên nghiệp hóa: Tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách lên mức tối thiểu 30% - 35% trong các nhiệm kỳ tiếp theo, giảm tối đa tỷ lệ đại biểu thuộc khối hành pháp kiêm nhiệm. Đi kèm với đó là chuẩn hóa quy trình bồi dưỡng nghiệp vụ với ít nhất 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm về kỹ năng chất vấn và thẩm tra văn bản.

Kết luận

  • Hoạt động giám sát của HĐND quận Tây Hồ giai đoạn 2016 - 2020 đã đạt nhiều thành tựu lớn với 71 đoàn giám sát chuyên đề, ban hành 2.384 kiến nghị và đạt tỷ lệ giải quyết thành công trên 95,09%.
  • Nghiên cứu đã chỉ rõ những điểm nghẽn thể chế căn bản như 53,85% kỳ họp bị gửi chậm tài liệu, hơn 84% đại biểu hoạt động kiêm nhiệm và Tổ đại biểu HĐND chưa thực hiện được cuộc giám sát độc lập nào.
  • Hệ thống hóa toàn diện khung lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước gắn liền với đặc thù quản trị công tại địa bàn đô thị hóa nhanh có 8 phường và 114 dự án trọng điểm.
  • Đề xuất lộ trình 4 nhóm giải pháp đột phá giai đoạn 2022 - 2025, trọng tâm là nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách lên 30% - 35%, số hóa quy trình tái giám sát và chuẩn hóa thời hạn thẩm tra văn bản.
  • Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo thực tiễn chuẩn mực cho các cơ quan dân cử cấp huyện, quận trong quá trình triển khai mô hình chính quyền đô thị giai đoạn 2021 - 2026. Các nhà quản lý, đại biểu dân cử và học viên quan tâm hãy nghiên cứu chi tiết toàn văn công trình để áp dụng hiệu quả vào công tác quản trị công tại địa phương.