Chương 1 GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH HIỆU QUẢ BẰNG CON ĐƢỜNG HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm khiếu nại Hoạt động quản lý xã hội là hoạt động phức tạp nhất, do vậy nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan để quản lý xã hội, việc phát sinh mâu thuẫn giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý là không thể tránh khỏi. Khi công dân cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi những quyết định, hành vi mang tính quyền lực nhà nước, phản ứng của công dân được thể hiện bằng hành vi khiếu nại. Vì vậy, hành vi khiếu nại của công dân là hành vi mang tính tất yếu khách quan trong xã hội.
Về phương diện xã hội, khiếu nại chính là việc người dân kêu oan, phản đối, tự vệ trước một việc làm hay một quyết định làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của họ. Về phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền chính trị - pháp lý cơ bản của công dân đã được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận và đảm bảo trên thực tế. Về phương diện quản lý nhà nước, khiếu nại cung cấp một nguồn thông tin quan trọng cho nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát, phát hiện những thiếu sót, sai lầm trong hoạt động quản lý để từ đó có sự điều chỉnh, thay thế để hoạt động quản lý được hoàn thiện hơn. Bàn về thuật ngữ khiếu nại, có nhiều quan điểm khác nhau.
“Khiếu nại” trong tiếng La tinh là “complaint”, nghĩa là việc phàn nàn, phản ứng của người nào đó đối với một vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình. Như vậy, khiếu nại trong tiếng La tinh bao quát phạm vi xã hội rất rộng, có thể là phản ứng giữa người dân với nhau hoặc giữa người dân với cơ quan công quyền. Theo Từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Đà Nẵng - Viện Ngôn ngữ 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com học thì khiếu nại là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý cho là trái phép hay không hợp lý” [30, tr. Theo quan niệm này có thể hiểu khiếu nại ở phạm vi rộng, là phản ứng của cá nhân, tổ chức với cơ quan có thẩm quyền về bất kỳ một việc làm, hay quyết định mà mình thấy không đúng pháp luật và bất hợp lý.
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học - Luật hành chính của tập thể tác giả do GS.TS Nguyễn Ngọc Hoà chủ biên thì khiếu nại là “việc đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hay người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền, lợi ích chính đáng của họ” [5, tr. Thuật ngữ khiếu nại ở đây đã được thu hẹp hơn hẳn vì khiếu nại chỉ xảy ra khi người khiếu nại thấy có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của họ. Luật Khiếu nại năm 2011 (sau đây gọi chung là Luật khiếu nại) quy định tại khoản 1 Điều 2 như sau: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [12]. Trước đó Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005 (sau đây gọi chung là Luật khiếu nại, tố cáo) tại khoản 1 Điều 2 đã quy định: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [11].
Như vậy so với Luật khiếu nại, tố cáo, Luật khiếu nại đã quy định cụ thể và rõ ràng hơn khi xác định quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) bị khiếu nại phải là QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN), của người có thẩm quyền trong CQHCNN [12]. Cả hai Luật về khiếu nại này đã đưa ra khái niệm khiếu nại một cách khá rõ ràng và logic. Có thể thấy, dù được hiểu dưới bất kì góc độ nào thì khiếu nại bao giờ cũng hàm chứa những dữ liệu chứng tỏ có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể được pháp luật bảo vệ. Qua các quan điểm trên, tác giả đồng tình với quan điểm của Luật Khiếu nại, theo đó, khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xem xét lại QĐHC, HVHC khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [12].
Thuật ngữ khiếu nại trong Từ điển Tiếng Việt và Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học được hiểu là khiếu nại nói chung của công dân và trên thực tế, phần lớn người dân cũng chỉ quen sử dụng thuật ngữ khiếu nại mà không hề biết đến khiếu nại hành chính. Bên cạnh đó, pháp luật thực định không có điều khoản nào quy định về khiếu nại hành chính, nhưng khiếu nại trong Luật Khiếu nại được mặc định hiểu là khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước, hay còn gọi là khiếu nại hành chính. Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2008 đã định nghĩa: “Khiếu nại hành chính là khiếu nại về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là những sự việc phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính” [6, tr. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học - Luật hành chính thì: Khiếu nại hành chính là từ ngữ để chỉ hành vi của cá nhân hay cơ quan, tổ chức đề nghị với các cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người có thẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình [5, tr.
Trong Luận án Tiến sĩ “Quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thủy, tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau, về kinh tế, xã hội, chính trị - pháp lý, tác giả đã đưa ra kết luận: Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định yêu cầu chủ thể có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi họ có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [27, tr. Phạm vi phát sinh khiếu nại hành chính rất rộng, gồm tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Đối tượng của khiếu nại hành chính là các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Khiếu nại hành chính được giải quyết theo thủ tục hành chính.
Như vậy, khiếu nại hành chính, về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, xảy ra trong hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước, nhưng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp hành và điều hành của các CQHCNN.2 Đặc điểm của khiếu nại Một là, cơ sở phát sinh khiếu nại là xung đột lợi ích giữa cá nhân, tổ chức với Nhà nước. Điều này xuất phát từ góc độ khiếu nại là sự kiện pháp lý phản ánh các tranh chấp – xung đột về lợi ích giữa Nhà nước và cá nhân, tổ chức trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đó là các tranh chấp giữa 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chủ thể quản lý hành chính và đối tượng quản lý. Đây là tranh chấp khá phổ biến trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Khi các đối tượng quản lý hành chính, trên cơ sở suy xét của chính bản thân mình, cho rằng các QĐHC, HVHC của các chủ thể quản lý đã xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, thì khi đó họ sẽ thực hiện quyền khiếu nại, yêu cầu chủ thể có thẩm quyền bảo vệ và khôi phục những quyền và lợi ích đó. Hai là, mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi ích của người khiếu nại đã bị QĐHC, HVHC của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xâm hại. Nhà nước là lực lượng duy nhất có đầy đủ quyền lực và khả năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trên cơ sở pháp luật. Bên cạnh đó, khiếu nại là quyền tự vệ mà nhà nước trao cho cá nhân, tổ chức để tự bảo vệ mình trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Vì vậy, trong lĩnh vực khiếu nại và giải quyết khiếu nại, người khiếu nại không được sử dụng quyền lực nhà nước nên họ không thể tự mình thực hiện mà phải đề nghị CQHCNN hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành theo thủ tục do pháp luật quy định. Như vậy, khiếu nại là biện pháp bảo vệ và khôi phục lại các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức đã bị QĐHC, HVHC của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN xâm hại. Ba là, đối tượng của khiếu nại là các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Theo khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại thì: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [12].