Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN 1. Khiếu nại, giải quyết khiếu nại 1. Khái niệm khiếu nại Nhà nước thực hiện chức năng quản lý trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, để việc quản lý xã hội có hiệu quả thì Nhà nước phải ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính để tác động đến các chủ thể trong xã hội. Các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước khi thi hành công vụ tác động đến công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình.
Tuy nhiên, không phải lúc nào quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước cũng nhận được sự đồng tình của các chủ thể bị tác động mà vẫn xuất hiện sự phản ứng từ phía họ khi họ có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không phù hợp, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Theo Đại từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Văn hóa Thông tin năm 1999 thì "khiếu nại" được hiểu là: "Thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y"[18, tr 904]. Việc thắc mắc, đề nghị về bản chất cũng là sự không đồng thuận, sự phản ứng của người khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Tuy nhiên, theo cách hiểu này vẫn chưa đầy đủ vì những thắc mắc, đề nghị này chỉ đối với các quyết định hành chính, còn trên thực tế vẫn có các hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước cũng bị thắc mắc và đề nghị xem xét lại.
8 Tại Khoản 1, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình". Như vậy, có nhiều cách hiểu khác nhau về khiếu nại nhưng có thể khẳng định rằng khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà theo họ thì các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó đã xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của họ. Đặc điểm của khiếu nại Thứ nhất, mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại đã bị quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xâm phạm. Thứ hai, khiếu nại phát sinh giữa một bên là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (người bị khiếu nại) và một bên là công dân, cơ quan, tổ chức (người khiếu nại).
Hay nói cách khác, khiếu nại phát sinh giữa một bên là Nhà nước (chủ thể quản lý) và một bên là công dân, cơ quan, tổ chức (chủ thể bị quản lý, bị tác động). - Theo quy định tại Khoản 5, Điều 2, Luật khiếu nại năm 2011: Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ công chức bị khiếu nại [24, tr. 9 - Theo quy định tại Khoản 2, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 thì người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức thực hiện quyền khiếu nại [24, tr. + Cá nhân là công dân, cán bộ công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
+ Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thứ ba, đối tượng của khiếu nại hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. - Quyết định hành chính: Khoản 8, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [24, tr. 10 Từ khái niệm trên có thể hiểu quyết định hành chính không chỉ là văn bản được ban hành dưới hình thức quyết định mà còn được hiểu là văn bản được ban hành dưới các dạng văn bản khác như là công văn, thông báo…nhưng trong văn bản đó có những quy định liên quan, làm thiệt hại đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân, cơ quan, tổ chức.
Khi có căn cứ cho rằng các văn bản này ban hành trái quy định của pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì nó cũng được coi là đối tượng của khiếu nại. Đây là các văn bản cá biệt được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể, chẳng hạn: Cơ quan hải quan quyết định xử phạt một người nào đó đã có hành vi vi phạm các quy định khi xuất nhập khẩu hàng hóa; Chủ tịch UBND huyện quyết định tháo dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ gia đình làm ảnh hưởng đến trật tự an toàn giao thông. Do đó, các văn bản được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng hoặc đối tượng áp dụng không xác định (các văn bản pháp quy); các quyết định của các cơ quan tư pháp thì không được coi là quyết định hành chính theo quy định của Luật khiếu nại. - Hành vi hành chính: Khoản 9, Điều 2, Luật khiếu nại 2011 quy định: Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [24, tr.
Khác với quyết định hành chính phải thể hiện bằng văn bản, hành vi hành chính không được thể hiện dưới hình thức văn bản, đó có thể là việc cơ quan hành chính nhà nước, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước đã làm không đúng hoặc làm trái các quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo quy định của pháp luật thì họ phải thực hiện. Chẳng hạn pháp luật quy định trong một thời hạn nhất định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải cấp giấy phép xây dựng khi công dân có đủ điều kiện và đã làm đầy đủ thủ tục xin cấp giấy phép nhưng quá thời hạn 11 đó mà cơ quan này đã không cấp giấy phép thì người xin cấp giấy phép có quyền khiếu nại về sự chậm trễ đó. - Quyết định kỷ luật: Là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức [24, tr. Thứ tư, khiếu nại được thụ lý giải quyết khi quyết định hành chính, hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại thì sẽ không được thụ lý giải quyết. Nếu thiếu một trong hai yếu tố trên là không thể khiếu nại được bởi vì nếu có một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính nào đó chỉ có một yếu tố là trái pháp luật nhưng không xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại thì người này không được khiếu nại mà chỉ được tố cáo đến cá nhân hoặc cơ quan có thẩm quyền nếu họ muốn. Ngược lại, nếu quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích của người khiếu nại nhưng không trái pháp luật thì đó là những hoạt động thực thi pháp luật bình thường của người có thẩm quyền, công dân phải có nghĩa vụ chấp hành. Giải quyết khiếu nại 1.
Khái niệm giải quyết khiếu nại Theo quy định tại Khoản 13, Điều 2, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 thì: "Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại".