Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động đấu thầu xây lắp giữ vai trò then chốt trong việc quản lý, tối ưu hóa nguồn vốn đầu tư công và nâng cao chất lượng hạ tầng đô thị. Trong giai đoạn 2015 - 2019, Ban Quản lý dự án Nâng cấp đô thị thành phố Mỹ Tho tỉnh Tiền Giang đã triển khai kế hoạch đấu thầu với tổng nguồn vốn lên tới 814,1 tỷ đồng, bao gồm 29 gói thầu xây lắp phục vụ mục tiêu xóa đói giảm nghèo và cải thiện môi trường sống cho người dân. Con số này tăng trưởng hơn 150,8% so với mức 324,5 tỷ đồng của giai đoạn 2012 - 2014, phản ánh sự mở rộng nhanh chóng về quy mô xây dựng cơ bản tại địa phương.

Tuy nhiên, quá trình thực thi thực tế đã bộc lộ nhiều bất cập như phát sinh khối lượng công trình, chậm tiến độ bàn giao và những rào cản từ tình trạng cạnh tranh không lành mạnh giữa các nhà thầu. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là làm rõ nguyên nhân của các tồn tại trong công tác đấu thầu xây lắp, từ đó đề ra hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị cho giai đoạn 2020 - 2025.

Mục tiêu cụ thể của công trình là hệ thống hóa lý luận về quản lý đấu thầu xây lắp, phân tích thực trạng tổ chức chọn thầu tại thành phố Mỹ Tho giai đoạn 2015 - 2019 và kiến nghị các biện pháp hoàn thiện. Về mặt giá trị thực tiễn, nghiên cứu đóng góp giải pháp trực tiếp giúp gia tăng tỷ lệ tiết kiệm ngân sách nhà nước từ 4,5% lên mức trên 8%, rút ngắn thời gian chuẩn bị hồ sơ và bảo đảm 100% các gói thầu thi công đúng cam kết kỹ thuật.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng Lý thuyết Lựa chọn Công (Public Choice Theory) về tối ưu hóa chi tiêu công và Lý thuyết Thông tin Bất đối xứng (Asymmetric Information Theory) trong quan hệ ủy quyền giữa chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng. Bên cạnh đó, đề tài kết hợp khung hướng dẫn mua sắm đấu thầu của Ngân hàng Thế giới (World Bank Guidelines) và hệ thống pháp luật Việt Nam, trọng tâm là Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 cùng Nghị định 63/2014/NĐ-CP.

Nội dung lý thuyết tập trung vào năm khái niệm trụ cột: Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng, Đấu thầu xây lắp, Bên mời thầu, Tổ chuyên gia xét thầu và Bảo đảm dự thầu. Theo quy chuẩn hiện hành, hình thức đấu thầu một giai đoạn một túi hồ sơ áp dụng cho các gói thầu quy mô nhỏ dưới 20 tỷ đồng, trong khi các gói thầu quy mô lớn đòi hỏi phương thức hai giai đoạn nhằm sàng lọc kỹ lưỡng năng lực tài chính và giải pháp thi công. Thời gian có hiệu lực của bảo đảm dự thầu được quy định chặt chẽ bằng thời gian hiệu lực của hồ sơ dự thầu cộng thêm 30 ngày, nhằm ràng buộc trách nhiệm pháp lý của nhà thầu tham dự.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính kết hợp phân tích thống kê mô tả, tổng hợp và so sánh dữ liệu thực tế. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ 35 gói thầu (gồm 29 gói thầu xây lắp, 5 gói thầu tư vấn và 1 gói thầu thiết bị) cùng các báo cáo giải ngân vốn ODA và vốn ngân sách nhà nước tại Ban Quản lý dự án thành phố Mỹ Tho trong suốt giai đoạn 2015 - 2019. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập qua phương pháp chuyên gia và quan sát thực địa.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 29 gói thầu xây lắp của dự án nâng cấp đô thị, kết hợp chọn mẫu điển hình có chủ đích đối với 3 gói thầu phức tạp gồm: Gói thầu MT-PW-3.1 (Khu tái định cư Mỹ Phong), Gói thầu MT-PW-1.6a (Cải tạo đường Trần Ngọc Giải và Hoàng Việt) và Gói thầu MT-PW-2.2a (Nâng cấp đường huyện 92C). Đồng thời, tác giả khảo sát toàn diện 26 cán bộ chuyên trách thuộc Ban Giám đốc và 5 phòng ban nghiệp vụ. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích này là nhằm nhận diện chính xác các nút thắt trong từng khâu lập hồ sơ mời thầu, chấm thầu và quản lý hợp đồng sau đấu thầu. Toàn bộ quá trình nghiên cứu được thực hiện từ tháng 01/2020 đến tháng 07/2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thực hiện đấu thầu tại Ban Quản lý dự án Nâng cấp đô thị thành phố Mỹ Tho tăng trưởng vượt bậc với 29 gói thầu xây lắp đạt tổng giá trị 814,1 tỷ đồng trong giai đoạn 2015 - 2019, tăng 150,8% so với giai đoạn 2012 - 2014 (324,5 tỷ đồng). Hình thức áp dụng chủ yếu là đấu thầu rộng rãi trong nước (NCB) theo phương thức một giai đoạn một túi hồ sơ, giúp mở rộng cơ hội tham gia cho nhiều doanh nghiệp xây dựng.

Thứ hai, công tác đấu thầu mang lại tỷ lệ tiết kiệm ngân sách bình quân từ 4,5% đến 6,8% so với giá gói thầu được duyệt. Nguồn vốn ODA của Ngân hàng Thế giới và vốn đối ứng ngân sách được phân bổ đồng bộ, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác giải ngân.

Thứ ba, nghiên cứu phát hiện tình trạng phát sinh khối lượng và kéo dài thời gian thi công tại một số gói thầu trọng điểm. Cụ thể, gói thầu MT-PW-3.1 và MT-PW-1.6a gặp vướng mắc lớn trong khâu giải phóng mặt bằng và điều chỉnh thiết kế kỹ thuật, dẫn đến thời gian thực hiện kéo dài thêm từ 6 đến 12 tháng so với kế hoạch ban đầu. Tình trạng này tương tự bài học thực tế từ dự án nâng cấp đô thị tại thành phố Nam Định với độ trễ thi công lên đến 21 tháng.

Thứ tư, năng lực nhân sự của tổ chuyên gia xét thầu còn mỏng khi chỉ có 5 cán bộ phòng Kế hoạch - Đấu thầu phụ trách toàn bộ các gói thầu lớn. Việc này gây áp lực lớn trong công tác kiểm soát, làm tăng nguy cơ bỏ sót sai sót trong hồ sơ dự thầu và khó khăn khi ngăn chặn các hành vi gian lận giá hoặc liên danh hình thức.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế trên xuất phát từ khâu khảo sát địa chất và lập dự toán ban đầu chưa bao quát hết điều kiện thi công thực tế tại vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư trong giai đoạn lập bản vẽ thi công chưa triệt để, dẫn đến phát sinh thay đổi hạng mục trong quá trình xây dựng. Thêm vào đó, việc xử lý điểm khác biệt giữa Luật Đấu thầu Việt Nam và quy định mua sắm của Ngân hàng Thế giới đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ mà nhân sự ban quản lý đôi khi chưa đáp ứng kịp thời.

Để minh họa rõ nét, các dữ liệu về tỷ lệ tiết kiệm và tiến độ giải ngân có thể được trực quan hóa thông qua bảng ma trận theo dõi 29 hợp đồng và biểu đồ cột so sánh giữa kế hoạch vốn giao và tỷ lệ giải ngân thực tế qua từng năm từ 2015 đến 2019. Kết quả này củng cố quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu trước đây về việc nâng cao tính minh bạch, hạn chế thất thoát vốn đầu tư công tại các đô thị loại II.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, đề tài đề xuất 5 nhóm giải pháp chiến lược và 2 kiến nghị trọng tâm nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động đấu thầu xây lắp tại Ban Quản lý dự án Nâng cấp đô thị thành phố Mỹ Tho trong giai đoạn 2020 - 2025:

Thứ nhất, nâng cao chất lượng công tác khảo sát, lập thiết kế bản vẽ thi công và dự toán. Chủ đầu tư cần phối hợp với đơn vị tư vấn tổ chức lấy ý kiến 100% cộng đồng dân cư thụ hưởng ngay từ bước thiết kế cơ sở, phấn đấu giảm tỷ lệ phát sinh khối lượng ngoài hợp đồng xuống dưới mức 5%. Thời gian hoàn thiện quy chuẩn này thực hiện trong quý 1 năm 2021 do Phòng Kỹ thuật - Giám sát thi công chủ trì.

Thứ hai, hoàn thiện công tác lập và thẩm định Hồ sơ mời thầu (HSMT). Cần chuẩn hóa các tiêu chí đánh giá kỹ thuật và năng lực tài chính theo Thông tư 03/2015/TT-BKHĐT và mẫu chuẩn của Ngân hàng Thế giới, loại bỏ hoàn toàn các rào cản kỹ thuật bất hợp lý. Thời gian triển khai trước quý 2 năm 2021 do Phòng Kế hoạch - Đấu thầu đảm trách.

Thứ ba, tăng cường hiệu quả công tác chấm thầu và kiểm soát gian lận. Kiện toàn tổ chuyên gia xét thầu, bảo đảm 100% thành viên có chứng chỉ hành nghề đấu thầu chuyên nghiệp, đẩy mạnh việc thẩm tra chéo tính xác thực của các hợp đồng tương tự và năng lực máy móc thiết bị của nhà thầu. Giải pháp này được thực hiện thường xuyên từ năm 2020 đến năm 2025 dưới sự chỉ đạo của Ban Giám đốc.

Thứ tư, chuẩn hóa quy trình quản lý hợp đồng và nghiệm thu thanh toán sau đấu thầu. Thiết lập cơ chế thanh toán tạm linh hoạt đối với khối lượng hoàn thành đạt chuẩn trong thời hạn tối đa 15 ngày làm việc, giúp nhà thầu giảm bớt chi phí tài chính và hạ giá dự thầu. Thời gian hoàn thiện khung quản trị này từ năm 2021 đến 2023 do Phòng Tài chính - Kế toán phối hợp thực hiện.

Thứ năm, kiến nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang và thành phố Mỹ Tho ưu tiên bố trí 100% nguồn vốn đối ứng ngân sách hàng năm, đồng thời đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng để bàn giao tối thiểu 95% diện tích mặt bằng sạch trước khi ký kết hợp đồng xây lắp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang tính ứng dụng thực tiễn cao, là tài liệu tham khảo hữu ích cho 4 nhóm đối tượng chính:

Nhóm thứ nhất là các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng và ban quản lý dự án ODA tại các tỉnh, thành phố. Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực tiễn về cách thức điều hành và dung hòa giữa quy định pháp luật Việt Nam với các chuẩn mực mua sắm quốc tế của Ngân hàng Thế giới trong 4 hợp phần nâng cấp đô thị.

Nhóm thứ hai là cán bộ kế hoạch, kỹ sư định giá và chuyên viên xét thầu. Nghiên cứu cung cấp bài học kinh nghiệm sâu sắc trong việc xây dựng tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ mời thầu, các thủ thuật nhận diện gian lận dự thầu và phương pháp xử lý lỗi số học chính xác.

Nhóm thứ ba là các doanh nghiệp, nhà thầu xây lắp công trình hạ tầng kỹ thuật. Tài liệu giúp nhà thầu nắm bắt rõ quy trình kiểm tra năng lực, cấu trúc giá dự thầu và yêu cầu quản lý rủi ro hợp đồng, từ đó xây dựng hồ sơ dự thầu đạt chuẩn và gia tăng khả năng trúng thầu.

Nhóm thứ tư là giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Quản lý kinh tế và Quản lý xây dựng. Luận văn là nguồn dữ liệu thực nghiệm giá trị với 29 tình huống gói thầu cụ thể phục vụ công tác giảng dạy và nghiên cứu học thuật.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động đấu thầu xây lắp tại Ban Quản lý dự án thành phố Mỹ Tho tuân thủ những khung pháp lý cơ bản nào?
Hoạt động đấu thầu tại đơn vị tuân thủ Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, Nghị định 63/2014/NĐ-CP, Thông tư 03/2015/TT-BKHĐT và Thông tư 10/2015/TT-BKHĐT. Đồng thời, do sử dụng nguồn vốn ODA từ Ngân hàng Thế giới, các gói thầu còn áp dụng chặt chẽ Sổ tay Hướng dẫn Mua sắm Đấu thầu Quốc tế (ICB) và Đấu thầu Cạnh tranh Trong nước (NCB).

Quy mô thực hiện đấu thầu tại ban quản lý trong giai đoạn 2015 - 2019 đạt kết quả ra sao?
Trong giai đoạn 2015 - 2019, Ban Quản lý dự án Nâng cấp đô thị thành phố Mỹ Tho đã tổ chức lựa chọn nhà thầu cho 35 gói thầu với tổng mức vốn 814,1 tỷ đồng, bao gồm 29 gói thầu xây lắp, 5 gói tư vấn và 1 gói mua sắm thiết bị.

Đâu là nguyên nhân chính khiến một số gói thầu xây lắp bị phát sinh khối lượng và kéo dài tiến độ?
Nguyên nhân chủ yếu do công tác khảo sát địa chất và lấy ý kiến người dân vùng dự án ở giai đoạn lập thiết kế ban đầu chưa đầy đủ. Bên cạnh đó, sự chậm trễ trong công tác bồi thường giải phóng mặt bằng tại các gói thầu như MT-PW-3.1 và MT-PW-1.6a đã làm gián đoạn kế hoạch thi công từ 6 đến 12 tháng.

Làm thế nào để xử lý điểm khác biệt giữa Luật Đấu thầu Việt Nam và quy định của nhà tài trợ ODA?
Theo thỏa thuận tại các Hiệp định vay vốn, khi xuất hiện điểm khác biệt giữa quy định pháp luật trong nước và hướng dẫn của Ngân hàng Thế giới, ban quản lý sẽ ưu tiên áp dụng quy chuẩn của nhà tài trợ ODA để bảo đảm tiến độ giải ngân nguồn vốn vay quốc tế.

Giải pháp nào mang tính đột phá nhất để nâng cao năng lực xét thầu trong giai đoạn 2020 - 2025?
Giải pháp then chốt là chuẩn hóa năng lực nhân sự với 100% cán bộ tổ chuyên gia sở hữu chứng chỉ hành nghề đấu thầu, kết hợp cơ chế kiểm tra chéo hồ sơ năng lực nhà thầu và số hóa toàn diện quy trình đấu thầu qua mạng nhằm ngăn chặn triệt để hiện tượng thông thầu.

Kết luận

Luận văn đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu nghiên cứu đề ra với những đóng góp quan trọng:

  • Hệ thống hóa sâu sắc khung lý thuyết về quản lý đấu thầu xây lắp công trình sử dụng kết hợp nguồn vốn ODA và ngân sách nhà nước.
  • Phân tích chi tiết thực trạng 29 gói thầu xây lắp trị giá 814,1 tỷ đồng tại Ban Quản lý dự án Nâng cấp đô thị thành phố Mỹ Tho giai đoạn 2015 - 2019.
  • Chỉ rõ 4 nhóm hạn chế điển hình về khảo sát dự toán, chậm giải phóng mặt bằng, năng lực tổ chuyên gia và các hiện tượng tiêu cực trong đấu thầu.
  • Xây dựng 5 nhóm giải pháp đồng bộ và 2 kiến nghị thực tiễn có lộ trình thực hiện rõ ràng cho giai đoạn 2020 - 2025.
  • Đóng góp bài học kinh nghiệm giá trị giúp nâng cao tỷ lệ tiết kiệm ngân sách và chuẩn hóa quản trị rủi ro hợp đồng sau đấu thầu.

Trong lộ trình tiếp theo từ năm 2020 đến 2025, ban quản lý cần nhanh chóng số hóa toàn bộ quy trình trên Hệ thống Mạng Đấu thầu Quốc gia, rà soát nâng cao trình độ chuyên môn cho 26 cán bộ và hoàn thiện quy chế phối hợp giải phóng mặt bằng. Các đơn vị quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác toàn văn tài liệu luận văn để ứng dụng hiệu quả vào công tác quản trị dự án xây dựng cơ bản.