Tổng quan luận án

Công trình khoa học "Quản lý tài chính công ở Việt Nam" (Mã số đề tài: 2000-98-083) do TS. Nguyễn Ngọc Hiến làm chủ nhiệm, được thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia thuộc Bộ Nội vụ vào năm 2003. Công trình nghiên cứu toàn diện các khía cạnh lý luận, thực tiễn và giải pháp thể chế đối với hệ thống tài chính công của Việt Nam trong thời kỳ chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Quá trình cải cách kinh tế tại Việt Nam khởi động từ cuối năm 1986 đã đặt ra yêu cầu tái cơ cấu toàn diện hệ thống quản lý tài chính của Nhà nước. Mặc dù công tác đổi mới quản lý tài chính công bắt đầu được nghiên cứu từ giữa thập niên 1980 và được cụ thể hóa bằng việc triển khai cải cách thuế giai đoạn II cùng sự ra đời của Luật Ngân sách nhà nước năm 1996, thực tiễn quản lý vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng:

  • Hệ thống thể chế pháp lý, bao gồm Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 và các sắc thuế ban hành cuối thập niên 1980 (được sửa đổi trong thập niên 1990), đã xuất hiện nhiều điểm không còn phù hợp với bối cảnh kinh tế mới.
  • Chính sách thuế chưa bao quát toàn diện các nguồn thu; tình trạng thất thu ngân sách, nợ đọng và khê đọng thuế còn ở mức lớn, gây ảnh hưởng tiêu cực đến khả năng động viên nguồn lực tài chính quốc gia.
  • Công tác sử dụng và quản lý nguồn lực tài chính nhà nước còn lãng phí, kém hiệu quả; tàn dư của cơ chế bao cấp chưa được giải quyết triệt để.
  • Các khoản chi tiêu ngân sách nhà nước bị phân tán, dàn trải cho quá nhiều mục tiêu, làm suy giảm hiệu quả sử dụng công quỹ.
  • Mối quan hệ phân cấp tài chính giữa trung ương và địa phương còn nhiều bất cập, đòi hỏi phải tái cơ cấu nhằm bảo đảm phân bổ nguồn lực tối ưu hơn.

Những tồn tại này đặt ra yêu cầu bức xúc phải nghiên cứu cơ sở khoa học để phục vụ việc sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước và các luật thuế mà Quốc hội đưa vào chương trình xây dựng pháp luật tại thời điểm đó.

Mục tiêu nghiên cứu

Tác giả xác định các mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm:

  1. Hệ thống hóa các lý luận cơ bản về tài chính công, bao gồm bản chất, đặc điểm, vai trò và chức năng của tài chính công trong nền kinh tế.
  2. Phân tích, đánh giá khách quan thực trạng quản lý tài chính công tại Việt Nam trong giai đoạn chuyển đổi, trọng tâm là thời kỳ 1991–2001 và các hạn chế kéo dài đến năm 2002.
  3. Xây dựng hệ thống quan điểm, nguyên tắc, mục tiêu và đề xuất các nhóm giải pháp có căn cứ khoa học nhằm tăng cường quản lý tài chính công tại Việt Nam trong giai đoạn tiếp theo.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Tài chính công được tiếp cận và xem xét dưới giác độ quản lý kinh tế vĩ mô của Nhà nước.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn các nội dung cơ bản của tài chính công, bao gồm hoạt động đánh thuế và chi tiêu ngân sách nhà nước trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  • Phạm vi không gian: Hệ thống tài chính công của Việt Nam từ trung ương đến địa phương, có đối chiếu với kinh nghiệm quản lý của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới.
  • Phạm vi thời gian: Số liệu và thực tiễn khảo sát tập trung chủ yếu vào giai đoạn 1991–2001, các hạn chế quản lý được tổng kết đến năm 2002, và định hướng giải pháp được xây dựng cho các năm tiếp sau năm 2003.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu lý luận và công trình được điểm lại

Trong phần tổng quan, tác giả đã phân loại các quan điểm học thuật quốc tế và trong nước về tài chính công theo hai khuynh hướng chính: tài chính công dưới góc độ bộ môn khoa học (kinh tế học) và tài chính công dưới góc độ quan hệ kinh tế/quỹ tiền tệ nhà nước.

  • Các tài liệu và tác giả quốc tế:
    • Christopher Pass, Bryan Lowes và Leslie Davies (Từ điển kinh tế, NXB Harper Collins): Tiếp cận tài chính công là một ngành của kinh tế học liên quan đến lợi tức và chi tiêu của chính quyền cùng các hệ quả của chúng đối với nền kinh tế nói chung.
    • Từ điển giải nghĩa kinh tế - kinh doanh Anh - Việt (NXB Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 1996): Định nghĩa tài chính công là ngành khoa học nghiên cứu việc thu chi công quỹ của các cấp chính quyền và tác động kinh tế thông qua ba chức năng: phân bổ, phân phối và ổn định.
    • Harvey S. Rosen (giáo trình Tài chính công / Public Finance, Irwin McGraw-Hill, xuất bản lần thứ 5): Đồng nhất tài chính công với kinh tế học công cộng (public economics) hoặc kinh tế học khu vực công; giới hạn phạm vi nghiên cứu của tài chính công vào các hoạt động đánh thuế và chi tiêu làm tăng thu nhập của chính phủ.
    • Joseph E. Stiglitz (tác phẩm Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 1995): Chỉ ra rằng tài chính công đặt trọng tâm vào việc phân tích các nguồn thu của chính phủ, trong khi kinh tế học công cộng tập trung nhiều hơn vào các chính sách chi tiêu của chính phủ.
    • Haveman và Jonh Bascom (Public Finance, Online Encyclopedia, 2000): Tiếp cận tài chính công dưới góc độ cách thức chính phủ tạo lập tiền tệ, chi tiêu số tiền đó và việc các cấp chính quyền tìm kiếm nguồn lực tài chính để cung ứng dịch vụ cho xã hội.
  • Các tài liệu và tác giả trong nước:
    • PTS. Nguyễn Ngọc Hùng (Lý thuyết tài chính - tiền tệ, NXB Thống kê, 1998, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân TP. Hồ Chí Minh): Xác định tài chính công là khía cạnh kinh tế gắn liền với các chức năng của nhà nước, có 3 chức năng: phân phối các nguồn lực tài chính, điều chỉnh thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô.
    • Trường Đại học Tài chính Kế toán Hà Nội (giáo trình Quản lý tài chính nhà nước, NXB Tài chính, Hà Nội, 2000): Xem tài chính công là bộ phận cấu thành của tài chính nhà nước (tài chính nhà nước gồm tài chính công và tài chính doanh nghiệp nhà nước). Cơ cấu tài chính công gồm: tài chính chung của nhà nước (ngân sách nhà nước, tín dụng nhà nước, dự trữ nhà nước, ngân hàng nhà nước trung ương), tài chính cơ quan hành chính nhà nước và tài chính đơn vị sự nghiệp nhà nước.
    • PGS. Đỗ Văn Thành (Bộ Tài chính, bài giảng lớp cao học khóa I tại Học viện Hành chính Quốc gia): Định nghĩa tài chính công là hệ thống các quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị nảy sinh trong phân bổ nguồn lực xã hội thông qua việc hình thành và sử dụng các quỹ của nhà nước.
    • PGS. Lê Thế Tường (Đề tài khoa học cấp bộ mã số 96-98-0411: Quản lý tài chính công, ngân sách và kiểm toán, Học viện Hành chính Quốc gia, bảo vệ năm 1999): Khẳng định tài chính công là bộ phận cấu thành quan trọng nhất của tài chính quốc gia, là tổng thể các quan hệ tài chính hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ dựa trên cơ sở sở hữu tài sản công.

Khoảng trống nghiên cứu công trình giải quyết

Mặc dù các tài liệu trước đó đã bước đầu phác thảo khái niệm tài chính công, các nghiên cứu trong nước vẫn tồn tại sự chưa thống nhất giữa thuật ngữ "tài chính công" và "tài chính nhà nước", thường đồng nhất hai khái niệm hoặc xem tài chính công thuần túy là tài chính ngân sách.

Khoảng trống mà công trình lựa chọn giải quyết là:

  1. Phân định ranh giới lý luận rõ ràng giữa tài chính công và tài chính nhà nước dựa trên các tiêu chí bản chất về quyền lực công, tính phi lợi nhuận và chức năng phục vụ xã hội.
  2. Nghiên cứu tài chính công gắn liền với giác độ quản lý hành chính nhà nước, kết hợp giữa việc hình thành chính sách kinh tế vĩ mô với việc tổ chức bộ máy, quy trình lập - chấp hành - quyết toán ngân sách và cơ chế kiểm soát chi tiêu công trong điều kiện thể chế chính trị của Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng tiến trình phát triển của các học thuyết kinh tế học chính trị và kinh tế học công cộng:

  1. Trường phái cổ điển, tân cổ điển và tư tưởng tự do hóa thị trường: Đại diện bởi trường phái trọng thương (William Petty, Boisguilbert, Francois Quesnay, Turgot) và đỉnh cao là Adam Smith với tác phẩm Của cải của các dân tộc (1776). Trường phái này tôn sùng nguyên lý "bàn tay vô hình", coi cơ chế thị trường tự điều chỉnh cung cầu và khẳng định "ngân sách tốt nhất là ngân sách cân bằng", vai trò của Nhà nước chỉ giới hạn ở việc giữ trật tự xã hội và bảo vệ quyền sở hữu. Quan điểm này tiếp tục được kế thừa bởi John Stuart Mill và Nassau Senior.
  2. Lý thuyết thất bại thị trường và học thuyết Keynes: Xuất hiện sau cuộc Đại khủng hoảng 1929–1933. John Maynard Keynes (1884–1945) bác bỏ thuyết tự điều chỉnh, chỉ ra các nguyên nhân khiến thị trường thất bại (độc quyền, hàng hóa công cộng, ngoại tác, thông tin không hoàn hảo). Học thuyết sử dụng mô hình số nhân, chứng minh rằng sự gia tăng tổng cầu thông qua đầu tư công và chính sách tài khóa của chính phủ sẽ kéo theo sự phục hồi sản xuất và giải quyết việc làm theo cấp số nhân.
  3. Lý thuyết tài chính công của Richard Musgrave: Trong tác phẩm Tài chính công - Lý thuyết và chính sách, Musgrave mở rộng vai trò của nhà nước vượt ra ngoài mục tiêu ổn định ngắn hạn của Keynes, xác lập 3 chức năng trụ cột của tài chính công: phân bổ nguồn lực, phân phối thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô.
  4. Lý thuyết kinh tế học hiện đại và nền kinh tế hỗn hợp: Phân tích cả thất bại của thị trường lẫn các thất bại của chính phủ (thông tin hạn chế, kiểm soát khu vực tư nhân hạn chế, quan liêu, độ trễ chính sách). Mô hình tối ưu được xác định là nền kinh tế hỗn hợp: thị trường xác định giá cả và sản lượng, chính phủ điều tiết bằng thuế, chi tiêu và luật lệ, kết hợp giữa "bàn tay vô hình" và "bàn tay hữu hình".
  5. Khung công cụ phân tích kinh tế phúc lợi:
    • Nguyên lý Pareto và cải thiện Pareto: Ứng dụng đường cong giới hạn khả năng và lợi ích để phân tích chức năng phân bổ nguồn lực hiệu quả của tài chính công.
    • Đường cong Lorenz: Ứng dụng để lượng hóa mức độ bất bình đẳng và phân tích vai trò của chính sách thuế luỹ tiến cùng các khoản trợ cấp trong việc điều chỉnh phân phối thu nhập.

Khái niệm và tiêu chí phân định tài chính công

Tác giả đưa ra định nghĩa tổng hợp: "Tài chính công là các hoạt động thu và chi bằng tiền của nhà nước, phản ánh các mối quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của nhà nước nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng vốn có của nhà nước đối với xã hội."

Để làm rõ bản chất, tác giả thiết lập sự phân định giữa tài chính công và tài chính nhà nước thông qua ba đặc trưng cơ bản:

Tiêu chuẩn phân định Tài chính công Tài chính nhà nước
Cơ cấu nguồn thu Gắn với thu ngân sách nhà nước qua thuế, phí, lệ phí và tín dụng nhà nước. Gồm thu ngân sách nhà nước và các quỹ ngoài ngân sách (quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ hưu trí, quỹ hỗ trợ đầu tư...).
Mục tiêu hoạt động Hoàn toàn không gắn với hoạt động kinh doanh thu lợi nhuận. Bao gồm cả hoạt động kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận của hệ thống doanh nghiệp nhà nước.
Nhiệm vụ chi tiêu Phục vụ trực tiếp việc thực hiện các chức năng vốn có của nhà nước đối với xã hội. Bao gồm chi thực hiện chức năng nhà nước và chi sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ thông thường tại doanh nghiệp nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu thực tế

Luận án là công trình nghiên cứu định tính kết hợp phân tích thể chế và thống kê mô tả, không sử dụng các mô hình kinh tế lượng hồi quy hay kiểm định giả thuyết thống kê phức tạp. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm:

  • Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: Thu thập, phân loại và tổng hợp các tài liệu học thuật về kinh tế học công cộng, lý thuyết tài khóa và quản lý hành chính công.
  • Phương pháp phân tích - tổng hợp: Mổ xẻ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (Hiến pháp, Luật Ngân sách nhà nước, các luật thuế) để đánh giá cấu trúc thể chế tài chính công qua các giai đoạn.
  • Phương pháp thu thập và thống kê số liệu: Tập hợp số liệu thứ cấp về thu, chi ngân sách nhà nước và nợ chính phủ giai đoạn 1991–2001 nhằm phân tích xu hướng biến động và cơ cấu tài chính vĩ mô.
  • Phương pháp chuyên gia: Khảo sát, tham khảo ý kiến của các chuyên gia kinh tế, nhà quản lý tài chính và cán bộ hành chính để đối chiếu lý luận với thực tiễn điều hành.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Tư liệu nghiên cứu gồm các đạo luật, nghị định của Chính phủ, báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, tài liệu lưu hành nội bộ của Bộ Tài chính, số liệu của Tổng cục Thống kê và tài liệu nghiên cứu chuyên đề của Học viện Hành chính Quốc gia.

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Lý luận chung về tài chính công và quản lý tài chính công

Chương này tập trung xây dựng khung lý thuyết toàn diện về tài chính công và quản lý tài chính công:

  • Bản chất và đặc điểm của tài chính công: Tài chính công mang 4 đặc điểm cơ bản:
    1. Gắn liền với sở hữu công cộng, phản ánh sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ phục vụ lợi ích chung.
    2. Chủ thể duy nhất quyết định việc tạo lập và sử dụng là Nhà nước (Quốc hội là cơ quan cao nhất phê chuẩn dự toán và quyết toán).
    3. Mang tính công cộng sâu sắc, phạm vi phục vụ gắn liền với hiệu quả kinh tế - xã hội tầm vĩ mô.
    4. Có sự kết hợp giữa tính không bồi hoàn (thuế, cấp phát) và bồi hoàn (tín dụng nhà nước, cho vay ưu đãi); kết hợp giữa tính bắt buộc và tự nguyện.
  • Vai trò và chức năng của tài chính công:
    • 5 vai trò lớn: (i) Huy động nguồn lực tài chính để bảo đảm tăng trưởng kinh tế, phục vụ công nghiệp hóa - hiện đại hóa; (ii) Điều chỉnh kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô và khuyến khích kinh tế vi mô phát triển; (iii) Bảo đảm duy trì sự tồn tại và hoạt động thông suốt của bộ máy nhà nước; (iv) Giữ vai trò chủ đạo, định hướng và điều tiết trong hệ thống tài chính quốc dân; (v) Thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, bảo đảm công bằng và phát triển con người.
    • 4 chức năng cơ bản: Phân bổ hiệu quả các nguồn lực (đạt hiệu quả Pareto); Phân phối công bằng thu nhập và tài sản (thông qua thuế và trợ cấp, điều chỉnh đường cong Lorenz); Ổn định kinh tế (kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ, duy trì việc làm); Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững.
  • Lý luận về quản lý tài chính công: Quản lý tài chính công là sự tác động có tổ chức bằng pháp luật và kế hoạch của Nhà nước lên quá trình thu, chi và cân đối tài chính công.
    • 4 đặc điểm quản lý: Được quản lý bằng pháp luật và theo kế hoạch; Coi trọng biện pháp tổ chức - hành chính; Kết hợp chặt chẽ giữa yếu tố con người và yếu tố tài chính; Bảo đảm sự thống nhất giữa mặt giá trị và hiện vật (giá trị sử dụng).
    • 4 quan điểm chỉ đạo: Phục vụ chính trị; Thúc đẩy phát triển kinh tế và ổn định xã hội; Phát huy nội lực; Tiết kiệm có hiệu quả (chi thường xuyên không được vượt quá thu thuế, phí; nguồn vay nợ chỉ dùng cho đầu tư phát triển).
    • 5 công cụ quản lý: Hệ thống pháp luật; Công tác kế hoạch hóa; Hệ thống chính sách kinh tế vĩ mô; Hệ thống thanh tra, kiểm tra, kế toán, kiểm toán; Tổ chức bộ máy quản lý tài chính công.
    • Bộ máy quản lý: Phân định thẩm quyền rõ ràng giữa Quốc hội (ban hành luật, quyết định dự toán, phân bổ ngân sách, giám sát), Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước, các Bộ ngành, HĐND và UBND các cấp, cùng các đơn vị dự toán ngân sách.

Chương II: Thực trạng quản lý tài chính công ở nước ta thời gian qua

Chương II tập trung phân tích diễn biến thực tế của nền tài chính công Việt Nam qua các thời kỳ:

  • Quản lý tài chính công thời kỳ trước đổi mới: Nền tài chính vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung, kinh tế hiện vật. Nguồn thu ngân sách chủ yếu dựa vào xí nghiệp quốc doanh và viện trợ nước ngoài; chi ngân sách mang tính chất bao cấp tràn lan. Vai trò của tài chính bị triệt tiêu, không tạo lập được động lực tích lũy vốn và dẫn đến khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng.
  • Quản lý tài chính công trong thời kỳ đổi mới (trọng tâm 1991–2001):
    • Về thu ngân sách nhà nước (1991–2001): Cải cách thuế giai đoạn II đã xây dựng được hệ thống thu tương đối đồng bộ. Quy mô động viên vào ngân sách tăng lên, từng bước bảo đảm trang trải các nhu cầu chi thường xuyên và dành một phần cho tích lũy đầu tư. Nguồn thu trong nước dần giữ vai trò quyết định.
    • Về chi ngân sách nhà nước (1991–2001): Cơ cấu lại theo hướng xóa bỏ cấp phát bao cấp, tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, tăng chi cho giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học và xóa đói giảm nghèo. Bội chi ngân sách được kiềm chế ở mức hợp lý (quanh ngưỡng 3% GDP) và được bù đắp bằng vay nợ thay vì phát hành tiền như giai đoạn trước năm 1989.
    • Về nợ chính phủ: Tác giả đánh giá thực trạng các khoản nợ trong nước (trái phiếu, công trái) và nợ nước ngoài (vay ODA, thương mại). Vay nợ đã hỗ trợ tích cực cho các công trình hạ tầng lớn nhưng tạo áp lực lớn lên nghĩa vụ trả nợ hàng năm của ngân sách.
  • Những hạn chế cơ bản giai đoạn 1991–2002:
    • Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 và hệ thống thuế bộc lộ sự thiếu đồng bộ; diện thu thuế còn hẹp, chưa bao quát được các hoạt động kinh tế mới phát sinh; thất thu và trốn thuế trong khu vực kinh tế ngoài quốc doanh còn phổ biến.
    • Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách còn phân tán, chồng chéo nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền, chưa bảo đảm vai trò chủ đạo tuyệt đối của ngân sách trung ương, đồng thời hạn chế tính chủ động của chính quyền địa phương.
    • Chi tiêu công còn lãng phí, dàn trải trong đầu tư xây dựng cơ bản; thủ tục thanh toán, cấp phát ngân sách còn nặng về hành chính; cơ chế quản lý biên chế và kinh phí đầu vào chưa khuyến khích các cơ quan hành chính sự nghiệp tiết kiệm kinh phí.

Chương III: Các giải pháp tăng cường quản lý tài chính công trong thời gian tới

Chương III đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài chính công:

  • Mục tiêu và nguyên tắc đổi mới: Xây dựng nền tài chính công lành mạnh, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, bảo đảm cân bằng cán cân tài khóa; triệt để thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, kết hợp quản lý ngành và lãnh thổ; lấy thu nội địa bù đắp chi thường xuyên và dành nguồn lực cho đầu tư phát triển.
  • Tăng cường quản lý nhà nước về thuế và thu thuế: Hoàn thiện các sắc thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt; mở rộng diện đánh thuế; đơn giản hóa thủ tục hành chính thuế; hiện đại hóa quy trình thu nộp thông qua Kho bạc Nhà nước; tăng cường thanh tra, xử lý dứt điểm các khoản nợ thuế và khê đọng thuế.
  • Đổi mới và hoàn thiện chính sách chi tiêu của Chính phủ:
    • Cơ cấu lại chi ngân sách, ưu tiên vốn cho các công trình hạ tầng trọng điểm, y tế, giáo dục và khoa học công nghệ.
    • Xây dựng hệ thống định mức chi tiêu hợp lý, có tính linh hoạt theo từng thời kỳ.
    • Xây dựng cơ chế tự bảo đảm kinh phí thường xuyên đối với các đơn vị sự nghiệp công lập (y tế, giáo dục...); áp dụng thử nghiệm phương thức Nhà nước "mua sản phẩm" dịch vụ công thay vì cấp phát bình quân.
  • Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý và hoàn thiện hệ thống ngân sách nhà nước:
    • Sửa đổi thẩm quyền của Quốc hội theo hướng thông qua tổng số thu, chi và chỉ tiêu chi tiết theo từng lĩnh vực; HĐND các cấp quyết định ngân sách cấp mình chi tiết theo lĩnh vực.
    • Phân định ranh giới nguồn thu ổn định và nhiệm vụ chi rõ ràng giữa trung ương và địa phương, củng cố tính chủ đạo của ngân sách trung ương.
  • Hoàn thiện quy trình quản lý ngân sách nhà nước:
    • Chuyển từ phương thức quản lý đầu vào (quản lý biên chế, định mức cứng nhắc) sang phương thức quản lý theo sản phẩm đầu ra (kết quả công việc).
    • Đổi mới quy trình lập, chấp hành và thanh quyết toán kinh phí ngân sách; mở rộng việc kiểm toán ngân sách nhà nước theo hướng bắt buộc và nâng cao tính độc lập của cơ quan Kiểm toán Nhà nước.
    • Xử lý nghiêm minh các hành vi lãng phí và vi phạm kỷ luật tài chính công.
  • Tăng cường khuyến khích đầu tư: Sử dụng linh hoạt công cụ thuế, ưu đãi tài chính và tín dụng nhà nước nhằm khuyến khích doanh nghiệp đổi mới công nghệ, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia đầu tư; đẩy mạnh xã hội hóa các dịch vụ y tế, giáo dục, văn hóa, thể thao.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  • Xác lập ranh giới khái niệm: Đề tài phân định ranh giới khoa học giữa hai khái niệm thường bị nhầm lẫn trong giới nghiên cứu thời kỳ đó là "tài chính công" và "tài chính nhà nước" thông qua 3 tiêu chuẩn cốt lõi: cơ cấu nguồn thu ngân sách, tính phi thương mại/phi lợi nhuận, và mục đích phục vụ các chức năng vốn có của bộ máy công quyền.
  • Tổng hợp khung lý thuyết liên ngành: Đề tài liên kết các lý thuyết kinh tế học vĩ mô cổ điển, trường phái Keynes, mô hình 3 chức năng của Musgrave với các công cụ phân tích kinh tế phúc lợi (tối ưu Pareto, đường cong Lorenz) để làm sáng tỏ bản chất kinh tế của tài chính công trong mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  • Xây dựng khung phân tích quản lý tài chính công: Đề tài chỉ ra 4 đặc điểm quản lý, 4 quan điểm chỉ đạo và 5 nhóm công cụ điều hành tài chính công dưới góc độ khoa học quản trị hành chính nhà nước.

Đóng góp về mặt thực tiễn và giải pháp

  • Đánh giá thực trạng giai đoạn 1991–2002: Nhận diện các điểm nghẽn của việc thực thi Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 và hệ thống thuế giai đoạn II, chỉ rõ thực trạng thất thu, khê đọng thuế, cơ chế bao cấp chi thường xuyên và sự phân tán trong đầu tư công.
  • Cung cấp luận cứ sửa đổi thể chế: Các đề xuất của đề tài đóng góp trực tiếp vào quá trình chuẩn bị sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước (sau này là Luật ban hành năm 2002, có hiệu lực từ 2004) và chương trình cải cách hệ thống thuế bước tiếp theo.
  • Đề xuất cơ chế quản trị công mới: Đưa ra các luận điểm về việc chuyển đổi từ quản lý đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra; kiến nghị mở rộng kiểm toán nhà nước bắt buộc; xác lập cơ chế Nhà nước đặt hàng dịch vụ công và tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của đề tài

  • Giới hạn về nội dung nghiên cứu: Đề tài chủ yếu tập trung vào hai trụ cột cốt lõi của tài chính công là hoạt động đánh thuế và chi tiêu ngân sách nhà nước; các mảng nội dung khác như cơ chế tài chính của các quỹ ngoài ngân sách, dự trữ quốc gia hay tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước chỉ được đề cập khái quát, chưa đi sâu vào chi tiết kỹ thuật vận hành.
  • Giới hạn về phương pháp phân tích: Nghiên cứu thuần túy sử dụng phương pháp định tính, phân tích thể chế và số liệu thống kê mô tả; không áp dụng các mô hình định lượng kinh tế lượng để đo lường cụ thể mức độ co giãn của thuế, hiệu ứng số nhân chi tiêu công hoặc mức độ thất thoát thực tế của công quỹ.
  • Tính thời điểm của dữ liệu: Dữ liệu thực tiễn và các nhận định đánh giá chỉ phản ánh bối cảnh vận hành của hệ thống pháp luật tài chính giai đoạn 1991–2002.

Hướng nghiên cứu tiếp

  • Nghiên cứu theo dõi và đánh giá tác động thực tế của Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi và các luật thuế mới sau khi được Quốc hội thông qua và áp dụng vào thực tiễn.
  • Nghiên cứu chuyên sâu về quy trình và tiêu chí định lượng khi chuyển đổi quản lý ngân sách từ kiểm soát các yếu tố đầu vào sang quản lý dựa trên kết quả đầu ra tại các cơ quan hành chính nhà nước.
  • Đánh giá tác động xã hội của cơ chế tự chủ tài chính và cơ chế Nhà nước đặt hàng dịch vụ công tại các đơn vị sự nghiệp y tế, giáo dục.

Giá trị tham khảo

Đề tài là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao cho các nhóm đối tượng:

  • Cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan lập pháp: Cung cấp luận cứ khoa học và cơ sở thực tiễn cho cán bộ thuộc Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc hoàn thiện thể chế ngân sách, phân cấp tài khóa và cải cách hành chính thuế.
  • Nhà nghiên cứu, giảng viên và nghiên cứu sinh: Là tài liệu học thuật hữu ích cho công tác nghiên cứu, giảng dạy các chuyên ngành Quản lý công, Hành chính công, Kinh tế công cộng và Tài chính - Ngân hàng tại các cơ sở đào tạo như Học viện Hành chính Quốc gia, Học viện Tài chính, Đại học Kinh tế Quốc dân.
  • Cán bộ quản lý tại các đơn vị sử dụng ngân sách: Giúp lãnh đạo các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp nắm vững nguyên tắc lập dự toán, chấp hành ngân sách, định mức chi tiêu và yêu cầu thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.

Phần nội dung đáng tham khảo nhất trong công trình là hệ thống hóa các trường phái lý luận về tài chính công tại Chương I và các đề xuất về phân cấp ngân sách, chuyển đổi sang quản lý kết quả đầu ra tại Chương III.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án phân biệt khái niệm "tài chính công" và "tài chính nhà nước" dựa trên những tiêu chí nào?

Tác giả phân biệt hai khái niệm qua ba đặc trưng cơ bản:

  1. Cơ cấu nguồn thu: Tài chính công chỉ gắn với các nguồn thu của ngân sách nhà nước (thuế, phí, lệ phí) và tín dụng nhà nước; trong khi tài chính nhà nước bao hàm cả các quỹ tiền tệ ngoài ngân sách (quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ hưu trí, quỹ hỗ trợ đầu tư...).
  2. Tính chất hoạt động: Tài chính công hoàn toàn phi lợi nhuận; trong khi tài chính nhà nước bao gồm cả hoạt động sản xuất kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận của các doanh nghiệp nhà nước.
  3. Nhiệm vụ chi tiêu: Tài chính công chỉ phục vụ các chức năng vốn có của bộ máy nhà nước đối với xã hội; trong khi tài chính nhà nước bao gồm cả các khoản chi tiêu sản xuất, cung ứng hàng hóa và dịch vụ thông thường tại doanh nghiệp nhà nước.

2. Các công cụ kinh tế học nào được tác giả sử dụng để giải thích chức năng phân bổ nguồn lực và phân phối thu nhập?

  • Để giải thích chức năng phân bổ nguồn lực: Tác giả sử dụng nguyên lý hiệu quả Pareto và đường cong giới hạn khả năng - lợi ích, chỉ ra rằng quá trình tăng trưởng kinh tế và phân bổ ngân sách là quá trình cải thiện Pareto, đưa nền kinh tế tiến tới mức tối đa hóa phúc lợi xã hội.
  • Để giải thích chức năng phân phối thu nhập: Tác giả sử dụng đồ thị đường cong Lorenz, minh họa mối quan hệ giữa tỷ lệ phần trăm dân số cộng dồn và tỷ lệ phần trăm thu nhập cộng dồn. Tác giả chứng minh rằng việc áp dụng thuế luỹ tiến và chi trợ cấp xã hội sẽ kéo đường cong Lorenz tiến gần hơn về phía đường phân giác, giảm bớt sự phân hóa giàu nghèo.

3. Thẩm quyền của Quốc hội trong bộ máy quản lý tài chính công được văn bản xác định gồm những nội dung gì?

Theo văn bản, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có các thẩm quyền:

  • Ban hành pháp lệnh, văn bản luật trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.
  • Quyết định chính sách tài chính và chính sách tiền tệ quốc gia.
  • Quyết định dự toán ngân sách nhà nước (tổng số và cơ cấu thu, chi, mức bội chi và nguồn bù đắp).
  • Quyết định phân bổ ngân sách nhà nước theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ.
  • Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, chính sách tài chính, tiền tệ và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.

4. Mục tiêu của việc chuyển đổi phương thức quản lý tài chính cơ quan hành chính từ "quản lý đầu vào" sang "quản lý đầu ra" là gì?

Mục tiêu của sự chuyển đổi này là trao quyền chủ động cho các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách; tạo động lực để các đơn vị tự sắp xếp lại tổ chức, xác định số biên chế hợp lý, phân công lao động khoa học và nâng cao chất lượng công việc; khuyến khích các đơn vị sử dụng kinh phí tiết kiệm và hiệu quả, đồng thời hạn chế các đòi hỏi cơ chế xin - cho về việc tăng biên chế và tăng chi phí hành chính.

Kết luận

Công trình nghiên cứu "Quản lý tài chính công ở Việt Nam" của TS. Nguyễn Ngọc Hiến đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về tài chính công và quản lý tài chính công phù hợp với bối cảnh chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Thông qua việc phân tích thực trạng quản lý thu, chi ngân sách và nợ chính phủ giai đoạn 1991–2001, tác giả đã chỉ rõ các hạn chế mang tính thể chế của Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 và hệ thống thuế giai đoạn II. Các giải pháp được đề xuất trong công trình đã cung cấp những căn cứ khoa học trực tiếp phục vụ công tác sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và hoàn thiện quy trình quản lý ngân sách nhà nước theo hướng minh bạch, hiệu quả.