CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ GIẢI NGÂN NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1. Dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA): 1. Các hình thức cung cấp ODA: a, Khái niệm về ODA: Hỗ trợ phát triển chính thức (theo tiếng Anh được gọi tắt là ODA) là sự hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ, bao gồm Chính phủ nước ngoài và các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia. ODA chính là khoản vay kết hợp giữa “một phần cho vay ưu đãi” cộng với “một phần cho không”, trong đó yếu tố cho không có thể được hiểu là: phần cho không (không hoàn lại), hay vay với mức lãi suất thấp, hay thời hạn vay dài, thời gian ân hạn cao… tất cả quy ra “phần cho không” phải đạt ít nhất là 25% trong tổng số vốn vay mới được gọi là ODA.
b, Các hình thức cung cấp ODA: Nguồn vốn vay ODA được chia thành 2 loại là viện trợ không hoàn lại và vốn vay ưu đãi. Đối với Việt Nam, những năm đầu của giai đoạn đổi mới với xuất phát điểm là một nước nghèo lạc hậu nên chủ yếu được hỗ trợ dưới dạng viện trợ không hoàn lại, tuy nhiên cùng với sự phát triển kinh tế và quy mô mở rộng của vốn ODA thì phần vốn vay ưu đãi ngày càng chiếm tỉ trọng chính trong nguồn vốn được giải ngân. Đối với ODA theo hình thức viện trợ không hoàn lại, nhà tài trợ cung cấp ODA cho Việt Nam và không yêu cầu hoàn lại khoản viện trợ này, đó có thể là viện trợ bằng hàng hoá hoặc bằng tiền; viện trợ theo chương trình, dự iv án; hỗ trợ kỹ thuật: để chuẩn bị dự án vốn vay, tăng cường năng lực, nghiên cứu chiến lược phát triển các lĩnh vực kinh tế-xã hội, cải cách thể chế… Đối với ODA vay ưu đãi, nhà tài trợ cung cấp ODA cho Việt Nam với điều kiện ưu đãi về lãi suất và thời hạn vay dài (còn gọi là tín dụng ưu đãi). Đặc điểm của ODAvay ưu đãi là: Lãi suất thấp (dưới 3%, trung bình từ 1- 2%/năm); Thời gian cho vay cũng như thời gian gia hạn dài (25-40 năm mới phải hoàn trả và thời gian gian hạn khoảng 8 đến 10 năm); Trong nguồn vốn ODA luôn có một phần viện trợ không hoàn lại, thấp nhất là 25% của tổng số vốn ODA.2 Các điều kiện ràng buộc cơ bản trong sử dụng vốn ODA Theo qui định của Việt Nam và yêu cầu của nhà tài trợ, vốn ODA phải được sử dụng đúng mục đích, đối tượng của dự án, không sử dụng để nộp thuế, đền bù đất đai…Trong các dự án ODA vay ưu đãi, Nhà tài trợ thường ràng buộc điều kiện là giải ngân vốn ODA phải đi kèm giải ngân vốn đối ứng theo đúng tỷ lệ đã được hai Bên thống nhất trong Hiệp định vay vốn.
Trong các dự án ODA viện trợ không hoàn lại, ràng buộc về vốn đối ứng của Nhà tài trợ thường linh hoạt hơn.3 Lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA vào thời điểm hiện nay Vốn ODA không hoàn lại được ưu tiên sử dụng cho những dự án thuộc những lĩnh vực nâng cao phúc lợi xã hội như y tế, dân số, bảo vệ môi trường, cấp nước sinh hoạt, xóa đói giảm nghèo, trước hết tại các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa… Vốn ODA ưu đãi được ưu tiên sử dụng cho những dự án thuộc những lĩnh vực cơ sở hạ tầng, giao thông vận tải, thông tin liên lạc…là các dự án trọng điểm, có khả năng thu hồi vốn.4 Những xu hướng mới của ODA trên thế giới trong thời đại ngày nay: v Trong thời đại ngày nay, dòng vốn ODA đang vận động với nhiều sắc thái mới. Đây cũng chính là một trong nhiều nhân tố tác động tới việc thu hút nguồn vốn ODA. Bởi vậy, nắm bắt được những xu hướng vận động mới này là rất cần thiết đối với các nước nhận tài trợ. Các xu hướng bao gồm bảo vệ môi trường sinh thái, vấn đề “phụ nữ trong phát triển”…Nguồn ODA dành cho các dự án đầu tư phát triển sẽ ngày càng ít đi trong khi các nguồn vốn khác như vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.
sẽ ngày càng tăng. Thay vào đó, vốn ODA sẽ được ưu tiên cho các chương trình hỗ trợ Chính phủ Việt Nam nhằm đối phó với sự biến đổi khí hậu, bảo vệ môi trường cũng như thực thi các chính sách xã hội liên liên quan tới dịch vụ y tế, giáo dục và giảm khoảng cách giàu - nghèo.5 Các dự án sử dụng ODA Các dự án ODA rất đa dạng, có thể phân theo nhiều hình thức sau: + Phân loại theo nhà tài trợ: gồm các dự án đa phương do các tổ chức quốc tế tài trợ (ví dụ như ADB, WB, IMF…); Các dự án song phương: do Chính phủ các nước tài trợ; các dự án có đồng tài trợ cho dự án. + Phân loại theo loại hình của dự án: gồm các dự án phát triển cơ sở hạ tầng; các dự án xóa đói giảm nghèo, phát triển sinh kế bền vững; các dự án đầu tư cho một ngành cụ thể như Y tế, Giáo dục. + Phân loại theo phân cấp quản lý: gồm các dự án trung ương do các Bộ, cơ quan trung ương là Cơ quan chủ quản hoặc chủ đầu tư; các dự án địa phương do các địa phương (Ủy ban Nhân dân.
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Cơ quan chủ quản hoặc Chủ đầu tư) Ngoài ra còn có các cách phân loại theo cơ chế tài chính của dự án (dự án cấp phát toàn bộ, các dự án vay lại toàn bộ và các dự án hỗn hợp). Giải ngân nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức: 1. Khái niệm về giải ngân/rút vốn ODA: vi Là các hoạt động cấp vốn.Cả hai bên tham gia đều phải ghi lại các giao dịch ngay sau đó. Trong thực tế, việc giải ngân được ghi lại tại một trong các thời điềm sau: thời điểm cung cấp hàng hoá và dịch vụ; thời điểm chuyển vốn vào tài khoản; thời điểm người vay rút vốn từ một quỹ hoặc tài khoản hoặc người đi vay.2 Vai trò và trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình giải ngân ODA: Vai trò và trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong quá trình giải ngân vốn ODA đã được qui định rõ trong các văn bản pháp quy của nhà nước và quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA.
Các cơ quan quản lý nhà nước liên quan bao gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Cơ quan chủ quản nhà nước và Chủ dự án. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính tổng hợp và lập kế hoạch giải ngân vốn ODA, bố trí vốn chuẩn bị các chương trình, dự án ODA, vốn đối ứng, vốn chuẩn bị thực hiện và thực hiện đối với các chương trình, dự án ODA thuộc diện được Nhà nước cấp phát từ ngân sách. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư để lập kế hoạch giải ngân, bố trí và cấp phát vốn đối ứng để chuẩn bị và thực hiện các dự án ODA thuộc diện Ngân sách Nhà nước cấp phát, ban hành các hướng dẫn về giải ngân cho các dự án ODA. Ngoài ra, hệ thống Kho bạc Nhà nước các cấp và cơ quan cho vay lại (có thể là Quỹ hỗ trợ phát triển hoặc một cơ quan khác được Bộ Tài chính chỉ định trong từng trường hợp cụ thể) thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi tiêu của dự án ODA (kể cả dự án vay lại một phần), đồng thời thanh toán vối đối ứng thuộc ngân sách cấp phát cho các dự án ODA.
vii Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chủ trì đàm phán các Điều ước quốc tế về ODA với ADB, WB và IMF, chủ trì và phối hợp với Bộ Tài chính lựa chọn Ngân hàng thương mại quốc doanh để ủy quyền giao dịch thanh toán đối ngoại đối với nguồn vốn ODA (nếu cần). Cơ quan chủ quản dự án chịu trách nhiệm bố trí vốn đối ứng đối với các dự án/chương trình thực hiện trên địa bàn tỉnh thuộc trách nhiệm chi của ngân sách địa phương. Chủ Dự án chịu trách nhiệm cung cấp đầy đủ hồ sơ chứng từ, hoá đơn hợp lệ gửi lên cơ quan có thẩm quyền (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước) để các cơ quan này có căn cứ gửi đơn rút vốn/giải ngân cho Người cho vay, hoặc đề nghị cơ quan cho vay lại giải ngân tiền cho dự án.3 Các hình thức giải ngân ODA: Tuỳ thuộc vào quy định trong hiệp định, thoả thuận tài trợ và yêu cầu của từng lần thanh toán, việc rút vốn, thanh toán bằng nguồn vốn ODA theo phương thức tài trợ dự án được thực hiện theo một hoặc một số các hình thức sau: rút vốn thanh toán trực tiếp/hoặc chuyển tiền, rút vốn thanh toán theo hình thức thư cam kết/hoặc cam kết đặc biệt, rút vốn hoàn vốn, rút vốn hồi tố, thanh toán qua tài khoản đặc biệt/hoặc tài khoản tạm ứng và một số hình thức rút vốn đặc biệt khác theo thoả thuận riêng với nhà tài trợ.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến tình hình giải ngân ODA: Có 8 nhân tố ảnh hưởng đến tình hình giải ngân vốn ODA. Thứ nhất phải kể đến khung pháp lý về thu hút, quản lý và sử dụng ODA và khung pháp lý về đầu tư công.
Nhân tố thứ hai là vai trò, trách nhiệm đuợc phân cấp rõ ràng giữa Bộ chủ quản, Ủy ban nhân dân tỉnh, Chủ dự án và Ban quản lý dự án. Đây là một yếu tố quan trọng để các khâu thẩm định, phê duyệt, điều hành và báo cáo dự án ODA được các cơ quan thực hiện đúng chức năng của mình, tránh tình viii trạng các thủ tục giải ngân ODA kéo dài do vai trò và sự phân công trách nhiệm giữa các cơ quan không được thống nhất. Nhân tố thứ ba là năng lực quản lý dự án ODA tại các Ban quản lý dự án Trung ương và địa phương. Đối với những dự án ODA có diện phủ rộng ở nhiều địa phương thì sự điều phối tốt giữa cấp trung ương và địa phương góp phần quan trọng trong việc giải ngân nguồn vốn ODA.
Nhân tố thứ tư là đấu thầu mua sắm/xây dựng dự án và quá trình phê duyệt kết quả đấu thầu. Nhân tố thứ năm là việc tuyển chọn tư vấn cho các dự án. Việc tuyển chọn này phụ thuộc vào cán bộ điều hành có kinh nghiệm cũng như quá trình phê duyệt của các cơ quan có thẩm quyền.