Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ 1.1 Khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò chính quyền xã Bất kỳ một nhà nước nào đều có hình thức tổ chức quyền lực nhà nước nhất định ở địa phương, hoạt động này bao gồm việc chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị (cấp) hành chính và thiết lập trên đó những cơ quan chính quyền thích hợp để đảm bảo mối liên hệ thường xuyên, xuyên suốt từ trung ương đến địa phương, thực hiện chính sách của nhà nước ở địa phương và quản lý địa phương theo quy định của pháp luật. Tuỳ thuộc vào bản chất của nhà nước mà mục đích và tổ chức cơ quan chính quyền địa phương khác nhau, trong các nhà nước dân chủ, tổ chức chính quyền địa phương không phải để cai trị mà còn là một hình thức để nhân dân tự tổ chức thành “nhà nước”, tổ chức quản lý đời sống của mình. Do vậy, nhìn chung các nhà nước đều có một tổ chức đại diện cho nhân dân quản lý hoạt động ở địa phương, nhưng nguyên tắc hình thành, nguyên tắc tổ chức, nguyên tắc quản lý, nguyên tắc hoạt động và nhiệm vụ, quyền hạn trong tổng thể bộ máy nhà nước được xác định khác nhau.1 Khái niệm, đặc điểm của chính quyền xã Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng. Xã là điểm cuối cùng của hệ thống chính quyền nhà nước, là nơi hàng ngày chính quyền gắn bó, tiếp xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Nhà nước đều bắt nguồn từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống.
Nếu tỉnh là cầu nối giữa chính quyền trung ương và địa phương, thì xã là cầu nối giưã Nhà nước với nhân dân, là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình. Từ đó, việc nghiên cứu để đổi mới chính quyền nhà nước ở địa phương 13 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com hiện nay, theo suy nghĩ của chúng tôi, trước hết phải được bắt đầu từ cơ sở, từ việc củng cố và đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền xã. Từ rất lâu trong lịch sử, xã đã xuất hiện, hình thành với ý nghĩa là tổ chức hành chính cấp cơ sở, mặc dầu không liên tục nhưng nhiều nhà nước phong kiến Việt nam và các chính quyền đô hộ đã sử dụng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước có cấp xã. Sau Cách mạng tháng Tám thành công ngày 2 tháng 9 năm 1945, Chính phủ lâm thời của nước Việt nam dân chủ cộng hoà đã xúc tiến các biện pháp nhằm thành lập và hoàn chỉnh hệ thống cơ quan chính quyền địa phương kiểu mới.
Bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt nam mới, Hiến pháp 1946 đã quy định xã là một cấp hành chính cơ sở trong hệ thống bộ máy nhà nước. Tiếp đó, ngày 29 tháng 4 năm 1958, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương, quy định rõ về tổ chức và hoạt động, nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa phương trong đó có chính quyền cấp xã. Kể từ đó đến nay, chính quyền cấp xã được duy trì và không ngừng được củng cố qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp 1992. Xuất phát từ đặc điểm cấp xã là đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất trong hệ thống bộ máy nhà nước nên chính quyền xã có đặc điểm như sau: Một là, chính quyền xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân.
Cán bộ xã từ cán bộ Đảng, đoàn thể tới cán bộ HĐND, UBND hàng ngày sinh hoạt với dân trong mối quan hệ không chỉ là giữa chính quyền với dân mà còn là quan hệ gia tộc và xóm làng lâu đời. Đây là những người thay mặt Nhà nước giải quyết trực tiếp công việc hàng ngày. Bên cạnh đó, đối với đơn vị hành chính phường, mối quan hệ gia tộc, xóm làng gần như không có, dân cư di chuyển thường xuyên, địa bàn cư trú không gắn với địa bàn công tác. Cùng là cấp cơ sở nhưng đặc điểm của cư dân, điều kiện kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính xã và phường có sự khác biệt rõ rệt.
14 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống như ở các đơn vị hành chính cấp trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương, không có Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Vì thế chính quyền xã phải quản lý nhà nước về chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội theo thẩm quyền do pháp luật quy định. Nó có một vai trò nối liền trực tiếp chính quyền với quần chúng nhân dân. Ba là, chính quyền cấp xã gồm 3 loại: Chính quyền phường (đô thị) và chính quyền xã, chính quyền thị trấn (nông thôn); một số nơi có chính quyền xã đặc thù hơn, đó là xã ở các đảo mà nghề chính không phải làm nông mà là đánh bắt thủy sản.
Đối với các xã đặc điểm khác biệt so với phường về nhiều phương diện, như: tuy đều thực hiện việc quản lý địa phương về các mặt chính trị, kinh tế - xã hội,. phạm vi và mức độ quản lý kinh tế - xã hội khác nhau. Bên cạnh đó, chính quyền xã có các hợp tác xã, công việc nông nghiệp của cư dân có nhu cầu gắn kết chặt chẽ với nhau về giống, vật nuôi, thủy lợi, chăm sóc … nên ngoài việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã nói chung, còn phải thực hiện việc quản lý ngành nghề. Trong khi đó chính quyền phường hầu như chỉ quản lý về mặt dân cư, cư dân làm nhiều nghề, không có sự gắn bó với chính quyền phường, trình độ dân trí cao.2 Vị trí vai trò của chính quyền xã trong bộ máy nhà nước 1.1 Vị trí vai trò của HĐND Khi nói tới chính quyền cơ sở là đề cập tới chính quyền xã, thị trấn, phường, trong đó, số xã chiếm tỷ lệ cao nhất.
Nếu cấp tỉnh là cầu nối giữa chính quyền trung ương và địa phương, thì cấp xã là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân, là nơi thể hiện rõ nét nhất việc nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình. Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng, đó là cấp cuối cùng, thấp nhất của hệ thống chính quyền nhà nước, là nơi chính quyền gắn bó, tiếp 15 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Nhà nước đều bắt nguồn từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống, xã là nơi sinh sống của phần lớn dân cư trong cả nước (khoảng 80%), diện tích cũng chiếm tỷ lệ lớn so với khu vực đô thị. Hiến pháp 1992, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên. - HĐND xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương.
HĐND xã có vai trò vừa là cơ quan nhà nước, vừa là cơ quan dân cử thể hiện quyền tự quản ở địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Trong tổ chức và hoạt động của mình, vai trò của HĐND xã được biểu hiện: Một mặt, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND xã được nhân dân giao quyền thay mặt thực hiện quyền lực Nhà nước, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, ra nghị quyết chứa quy phạm pháp luật mang tính quyền lực nhà nước buộc UBND cùng cấp và người dân thực hiện. Mặt khác, với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND xã là cơ quan do cử tri bầu ra, HĐND thể hiện tiếng nói, ý chí của nhân dân địa phương khi đưa ra các quyết định của mình.
Quyết định của HĐND chứa đựng mong muốn của nhân dân xã.2 Vị trí vai trò của UBND Vị trí pháp lý và vai trò của UBND được quy định rõ trong Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND. Điều 123 Hiến pháp 1992 quy định: “Uỷ 16 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân”. UBND xã có 2 tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở. UBND xã có vai trò quan trọng, là cơ quan đại diện cho quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp lụât.
Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Còn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND xã có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình. UBND vừa chịu trách nhiệm theo trục dọc của cơ quan hành chính cấp trên, vừa tuân thủ nghị quyết của HĐND theo trục ngang.2 Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cơ sở ở Việt Nam.1 Chính quyền cơ sở trong thời kỳ phong kiến 1.1 Một số mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở thời kỳ đầu tiên Nguyên nhân, mô hình nhà nước đầu tiên là sự kiện quan trọng có ảnh hưởng đến toàn bộ quá trình phát triển lịch sử sau này. Lịch sử hơn 2600 năm còn ghi lại cho thấy chính quyền cơ sở ở Việt Nam có nhiều mô hình khác nhau, từ Nhà nước Văn Lang, Âu Lạc thời Hùng Vương, An Dương Vương ở miền Bắc, nhà nước Chămpa ở miền Trung và nhà nước Phù Nam ở Nam bộ.