Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1. Khái quát về quy hoạch sử dụng đất 1. Bản chất của quy hoạch sử dụng đất Về mặt bản chất, đất đai là đối tượng của các mối quan hệ sản xuất trong lĩnh vực sử dụng đất đai (gọi là các mối quan hệ đất đai) và việc tổ chức sử dụng đất như: “Tư liệu sản xuất đặc biệt’’ gắn chặt với phát triển kinh tế - xã hội nên quy hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế - xã hội thể hiện đồng thời 3 tính chất: kinh tế, kỹ thuật và pháp chế [8]. Trong đó: - Tính kinh tế: Thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất; - Tính kỹ thuật: Bao gồm các tác nghiệp chuyên môn kỹ thuật như điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu.
- Tính pháp chế: Xác lập tính pháp lý về mục đích và quyền sử dụng đất theo quy hoạch nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai đúng pháp luật. Như vậy: “Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất đai (khoanh định cho các mục đích và các ngành) và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất (các giải pháp sử dụng cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường’’ [12]. Về thực chất, quy hoạch sử dụng đất là quá trình hình thành các quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời 2 chức năng: Điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đích nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội kết hợp bảo vệ đất và môi trường [16], [14]. Mặt khác, quy hoạch sử dụng đất còn là biện pháp hữu hiệu của Nhà nước nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất đai theo đúng mục đích, hạn chế sự chồng 4 chéo gây lãng phí đất đai, tránh tình trạng chuyển mục đích tuỳ tiện, làm giảm sút nghiêm trọng quỹ đất nông nghiệp (đặc biệt là diện tích đất lúa và đất có rừng); ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm huỷ hoại đất, phá vỡ sự cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường dẫn đến những tổn thất hoặc kìm hãm sản xuất, phát triển kinh tế - xã hội và các hậu quả khó lường về tình hình bất ổn định chính trị, an ninh quốc phòng ở từng địa phương, đặc biệt là trong giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường [18].
Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất Quy hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử - xã hội, tính khống chế vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp trung và dài hạn, là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân. Các đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất được thể hiện cụ thể như sau: 1.1 Tính lịch sử - xã hội Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng đất. Mỗi hình thái kinh tế xã hội đều có một phương thức sản xuất của xã hội thể hiện theo 2 mặt: Lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất. Trong quy hoạch sử dụng đất, luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai cũng như quan hệ giữa người với người về quyền sở hữu và sử dụng đất đai.
Quy hoạch sử dụng đất thể hiện đồng thời vừa là yếu tố thúc đẩy phát triển lực lượng sản xuất, vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất, vì vậy nó luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất của xã hội (Đoàn Công Quỳ, 2001). Tính tổng hợp Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất biểu hiện chủ yếu ở hai mặt: Đối tượng của quy hoạch là khai thác, sử dụng, bảo vệ. toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu nền kinh tế quốc dân; quy hoạch sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như: Khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông - công nghiệp, môi trường sinh thái [18]. Tính dài hạn Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế xã hội quan trọng, xác định quy hoạch chung và dài hạn về sử dụng đất đai, đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất ngắn hạn.
Quy hoạch dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu đất để thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước trong thời gian dài cho đến khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn của quy hoạch sử dụng đất đai thường từ trên 10 năm đến 20 năm hoặc xa hơn (Nguyễn Xuân Thành et al. Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô Với đặc tính trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất chỉ dự kiến trước các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất (mang tính đại thể, không dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay đổi).
Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mô, tính phương hướng và khái lược về sử dụng đất (Nguyễn Huy Phồn, 1996). Tính chính sách Quy hoạch sử dụng đất thể hiện rất mạnh đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách và quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội; tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi trường sinh thái (Hoàng Việt, 2007). Tính khả biến Dưới sự tác động của nhiều nhân tố khó dự đoán trước, theo nhiều phương diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất chỉ là một trong những giải pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới thích hợp hơn cho 6 việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định.
Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất không còn phù hợp. Việc điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch là biện pháp cần thiết. Điều này thể hiện tính khả biến của quy hoạch, quy hoạch sử dụng đất luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc “quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục thực hiện v.’’ với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao [18]. Các loại hình quy hoạch sử dụng đất đai 1.
Quy hoạch sử dụng đất theo ngành + Quy hoạch sử dụng đất theo ngành; + Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp; + Quy hoạch sử dụng đất công nghiệp và tiểu thủ công nghiệp; + Quy hoạch sử dụng đất giao thông, thuỷ lợi v. Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất theo ngành là diện tích đất đai thuộc quyền sử dụng và diện tích dự kiến cấp thêm cho ngành (trong phạm vi ranh giới đã được xác định rõ mục đích cho từng ngành ở các cấp lãnh thổ tương ứng). Quy hoạch sử dụng đất giữa các ngành có quan hệ chặt chẽ với quy hoạch sử dụng đất của vùng và cả nước [3]. Quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ + Quy hoạch tổng thể sử dụng đất cả nước; + Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; + Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; + Quy hoạch sử dụng đất cấp xã.
Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ là toàn bộ diện tích đất tự nhiên của lãnh thổ. Tuỳ thuộc vào cấp vị lãnh thổ hành chính, quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ sẽ có nội dung cụ thể, chi tiết khác nhau và được thực hiện theo nguyên tắc: từ trên xuống, từ dưới lên, từ toàn cục đến bộ 7 phận, từ cái chung đến cái riêng, từ vi mô đến vĩ mô và bước sau chỉnh lý bước trước [6]. Mục đích của quy hoạch sử dụng đất theo các cấp lãnh thổ hành chính là: Đáp ứng nhu cầu đất đai cho hiện tại và tương lai để phát triển các ngành kinh tế quốc dân; cụ thể hoá một bước quy hoạch sử dụng đất của các ngành và đơn vị hành chính cấp cao hơn; làm căn cứ, cơ sở để các ngành (cùng cấp) và các đơn vị hành chính cấp dưới triển khai quy hoạch sử dụng đất của ngành và địa phương mình; làm cơ sở để lập kế hoạch sử dụng đất 5 năm (căn cứ để giao cấp đất, thu hồi đất theo thẩm quyền được quy định trong Luật Đất đai); phục vụ cho công tác thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai (Nguyễn Xuân Quát, 1996). - Quy hoạch sử dụng đất cả nước được xây dựng căn cứ vào nhu cầu của nền kinh tế - xã hội, trong đó xác định phương hướng, mục tiêu và nhiệm vụ sử dụng đất cả nước nhằm điều hoà mối quan hệ sử dụng đất giữa các ngành, các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương; đề xuất các chính sách, biện pháp, điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và thực hiện quy hoạch.
- Quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh được xây dựng căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất toàn quốc và quy hoạch vùng; cụ thể hoá các chỉ tiêu chủ yếu của quy hoạch cả nước kết hợp với đặc điểm đất đai và yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong phạm vi tỉnh. - Quy hoạch sử dụng đất đai cấp huyện được xây dựng trên cơ sở định hướng của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh nhằm giải quyết các mâu thuẫn về quan hệ đất đai. Căn cứ vào đặc điểm nguồn tài nguyên đất, mục tiêu dài hạn phát triển kinh tế - xã hội và các điều kiện cụ thể khác của huyện, đề xuất các chỉ tiêu và phân bổ các loại đất; xác định các chỉ tiêu định hướng về đất đai đối với quy hoạch ngành và xã, phường trên phạm vi của huyện. - Quy hoạch sử dụng đất cấp xã: xã là đơn vị hành chính cấp cuối cùng.