CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ MÔ HÌNH NGHIÊN CỨU 1. KHÁI NIỆM LIÊN QUAN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1. Khái niệm dịch vụ Trong nền kinh tế hiện nay có nhiều khái niệm khác nhau về dịch vụ, theo quan niệm của Zeithaml and Britner (2000) cho rằng: ‘”dịch vụ là những hành vi, quá trình, cách thức thực hiện một công việc như cung cấp, hỗ trợ và tháo gỡ các khó khăn vướng mắc của khách hàng nhằm làm thỏa mãn nhu cầu và mong đợi của khách hàng. Sở dĩ dịch vụ là loại hàng hóa phi vật chất bởi các đặc điểm khác với các loại hàng hóa thông thường như: Tính vô hình, tính không đồng nhất, tính không thể tách rời và tính không thể cất giữ, những đặc điểm này làm cho dịch vụ trở nên khó định lượng và không thể nhận dạng bằng mắt thường được.
(1) Tính vô hình: Dịch vụ không giống như những sản phẩm vật chất, không nhìn thấy được, không nếm được, không nghe thấy được và không ngửi được trước khi người ta mua chúng. (2) Tính không đồng nhất: Không có chất lượng đồng nhất vì dịch vụ bắt nguồn từ sự khác nhau về tính chất tâm lý, trình độ của nhân viên, ngoài ra dịch vụ còn chịu sự đánh giá từ cảm nhận của khách hàng. (3) Tính không thể tách rời: Dịch vụ thường được tạo ra và sử dụng đồng thời, điều này không đúng với hàng hóa vật chất được sản xuất ra nhập kho, phân phối thông qua nhiều nấc trung gian mua bán, rồi sau đó mới được tiêu dùng, đối với sản phẩm hàng hóa, khách hàng chỉ sử dụng sản phẩm ở giai đoạn cuối cùng còn đối với dịch vụ, khách hàng đồng hành trong suốt hoặc một phần của quá trình tạo ra dịch vụ. (4) Tính không lưu giữ được: Dịch vụ không thể cất giữ và lưu kho rồi đem bán như hàng hóa khác, khi nhu cầu ổn định thì tính không cất giữ của dịch vụ sẽ không quan trọng”.
Ngoài ra còn có rất nhiều khái niệm khác nhau về dịch vụ, tuy nhiên một số khái niệm phổ biến được ghi nhận như sau: Dịch vụ theo định nghĩa của tiêu chuẩn ISO 8402 cho rằng “kết quả tạo ra do tiếp xúc giữa người cung ứng và khách hàng và các hoạt động nội bộ của người cung ứng 9 để đáp ứng nhu cầu của khách hàng”. Theo Arawati et al., 2007 định nghĩa rằng: “Dịch vụ là những hành vi, quá trình, cách thức thực hiện một công việc nào đó nhằm tạo ra giá trị sử dụng cho khách hàng làm thỏa mãn nhu cầu và mong đợi của khách hàng”. Còn theo Lassar et al., 2000 “Dịch vụ là những hoạt động hay lợi ích mà doanh nghiệp có thể cống hiến cho khách hàng nhằm thiết lập, củng cố và mở rộng những quan hệ và hợp tác lâu dài với khách hàng”. Như vậy, dịch vụ là một loại hàng hóa phi vật chất nó không có hình dạng có chất lượng thì không đồng nhất, không lưu trữ được, đó là điểm khác biệt của dịch vụ với các hàng hóa thông thường khác.
Khái niệm về dịch vụ công Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII (năm 1999) lần đầu tiên đề cập đến khái niệm “dịch vụ công”. Trong giới khoa học, dù có nhiều cách định nghĩa về dịch vụ công, nhưng nhiều người đã chung quan điểm: “Dịch vụ công là những hoạt động của các tổ chức nhà nước hoặc của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân được nhà nước uỷ quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực tiếp nhu cầu thiết yếu chung của cộng đồng, công dân, theo nguyên tắc không vụ lợi, đảm bảo sự công bằng và ổn định xã hội” Theo nghiên cứu của Lê Chi Mai (2003) cho rằng: “Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, Nhà xuất bản Quốc gia Hà Dịch vụ công là hoạt động phục vụ các nhu cầu chung, thiết yếu, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân do các cơ quan nhà nước thực hiện hoặc uỷ nhiệm cho các tổ chức phi nhà nước “. Tuy có nhiều ý kiến khác nhau nhưng tựu trung lại dịch vụ công là những hoạt động phục vụ thiết yếu của nhân dân. Đây là hoạt động không vụ lợi, không vì mục đích kinh doanh và hoạt động theo tiêu chí, quy định của nhà nước.
Theo Nguyễn Như Phát (2002) cho rằng: “Dịch vụ công là hoạt động phục vụ các nhu cầu chung thiết yếu, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân do các cơ quan nhà nước thực hiện hoặc uỷ nhiệm cho các tổ chức phi nhà nước”. Còn theo Nguyễn Hữu Hải và Lê Văn Hoà (2010): “Dịch vụ công là những hoạt 10 động phục vụ các lợi ích chung, thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của tổ chức và công dân do nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc chuyển giao cho các cơ sở ngoài nhà nước nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng. Với khái niệm này, dịch vụ công bao gồm dịch vụ hành chính công và dịch vụ công cộng. Dịch vụ hành chính công liên quan đến việc phục vụ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và phục vụ hoạt động quản lý nhà nước nên về cơ bản dịch vụ này do cơ quan nhà nước các cấp thực hiện”.
Trong phạm vi nghiên cứu này, dịch vụ công được hiểu là nhóm dịch vụ hành chính công; các dịch vụ thuộc nhóm này hầu hết là dịch vụ thuần công hoặc dịch vụ thoả mãn ở mức độ nhất định cả hai tiêu chí của dịch vụ công là không cạnh tranh và không loại trừ trong tiêu dùng. Khái niệm về dịch vụ hành chính công Cách phân loại của nhiều người hiện nay là dịch vụ công thành dịch vụ công cộng (gồm dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích) và dịch vụ hành chính công. Qua cách phân loại này, các tác giả khẳng định sự tồn tại của dịch vụ hành chính công ở nước ta và xem dịch vụ hành chính công là một loại dịch vụ công. Theo nghiên cứu của Lê Chi Mai (2003) cho rằng: “Dịch vụ hành chính công là hoạt động do các tổ chức hành chính thực hiện liên quan đến việc phục vụ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và phục vụ việc quản lý nhà nước, về cơ bản dịch vụ này do cơ quan nhà nước thực hiện.
Nếu khái niệm “hành chính” bao hàm một lĩnh vực rất rộng của hành vi con người như một tồn tại xã hội thì khái niệm “hành chính công” đã tạo ra một đường biên, giới hạn những hành vi và hoạt động hành chính diễn ra trong khu vực công hay còn gọi là khu vực Nhà nước. Hành chính công là hoạt động của Nhà nước, của cơ quan Nhà nước, mang tính quyền lực Nhà nước, sử dụng quyền lực Nhà nước để quản lý công việc công của Nhà nước nhằm phục vụ lợi ích chung hay lợi ích riêng hợp pháp của công dân”. Còn theo Chu Văn Thành (2004) cho rằng: “Việc thừa nhận khái niệm dịch vụ hành chính công rất phù hợp với xu thế đổi mới trong hoạt động quản lý nhà nước ở nước ta khi “xác định đây là một loại hình dịch vụ công còn là để thúc đẩy thái độ phục vụ người dân của cán bộ, cơ quan nhà nước, tránh tình trạng cửa quyền hiện vẫn đang 11 tồn tại trong các cơ quan hành chính và công chức hiện nay”. Còn theo Nguyễn Như Phát (2002): “có thể hiểu hành chính công là một dạng hoạt động mang tính nhà nước không thuộc hoạt động lập pháp hay xét xử.
Hành chính công là hoạt động ban hành các văn bản hành chính và việc thực hiện các hành vi hành chính, vì lợi ích chung và mục đích chung, không theo đuổi lợi ích riêng, không nhằm mục đích kiếm lời, do chủ thể quyền lực công (gồm cơ quan hành chính nhà nước, UBND các cấp, sở chuyên ngành) và các tổ chức tự nguyện không nằm trong bộ máy nhà nước nhưng được thành lập và hoạt động theo luật thực hiện”. Như vậy, dịch vụ hành chính công chính là dịch vụ được cung cấp bởi các cơ quan hành chính nhà nước cho các cá nhân, tổ chức bên ngoài, không mang tính chất công vụ, nhằm đáp ứng nhu cầu cụ thể về mặt pháp lý. Đặc điểm của dịch vụ hành chính công Theo Nguyễn Như Phát (2002), dịch vụ hành chính công có đặc trưng riêng, phân định nó với loại dịch vụ công cộng khác: “Thứ nhất, việc cung ứng dịch vụ hành chính công luôn gắn với thẩm quyền và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước - mang tính quyền lực pháp lý - trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ có tính pháp lý của các tổ chức và công dân như cấp các loại giấy phép, giấy khai sinh, công chứng, hộ tịch… Thẩm quyền hành chính pháp lý thể hiện dưới hình thức các dịch vụ hành chính công nhằm giải quyết các quyền lợi và lợi ích hợp pháp của nhân dân, là hoạt động phục vụ công dân từ phía các cơ quan hành chính Nhà nước. Các hoạt động này không thể ủy quyền cho bất kỳ tổ chức nào ngoài cơ quan hành chính nhà nước thực hiện và chỉ có hiệu lực khi được cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.
Vì vậy nhu cầu được cung ứng các dịch vụ hành chính công của người dân (khách hàng) không phải là nhu cầu của tự thân họ mà xuất phát từ các quy định có tính chất bắt buộc của nhà nước. Nhà nước bắt buộc và khuyến khích mọi người thực hiện các quy định này nhằm đảm bảo trật tự và an toàn xã hội, thực hiện chức năng quản lý mọi mặt đời sống xã hội. Thứ hai, dịch vụ hành chính công nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước, dịch vụ hành chính công bản thân chúng không thuộc về chức năng quản lý nhà nước, nhưng lại là hoạt động nhằm phục vụ cho chức năng 12 quản lý nhà nước. Vì vậy, hiện nay trong nghiên cứu khoa học pháp lý đã đặt ra vấn đề xung quanh việc tách bạch chức năng hành chính và chức năng quản lý trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ ba, dịch vụ hành chính công là những hoạt động không vụ lợi, chỉ thu phí là lệ phí nộp ngân sách nhà nước (theo quy định chặt chẽ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền). Nơi làm dịch vụ không trực tiếp hưởng lợi từ nguồn thu này.