Tổng quan nghiên cứu

Lưu vực hồ thủy điện Hòa Bình có tổng diện tích tự nhiên 122.400 ha, chiếm 26,66% diện tích toàn tỉnh Hòa Bình, trải rộng trên địa bàn 45 xã, thị trấn thuộc 5 huyện và thành phố. Đây là địa bàn xung yếu trong việc duy trì nguồn nước, hạn chế bồi lắng lòng hồ thủy điện và bảo vệ môi trường sinh thái cho khu vực Tây Bắc. Mặc dù chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP và Nghị định 156/2018/NĐ-CP đã tạo bước ngoặt tài chính lâm nghiệp, thực tiễn triển khai tại lưu vực vẫn đối mặt với nhiều bất cập. Người dân tham gia bảo vệ rừng chủ yếu chỉ nhận mức thu nhập bình quân khoảng 973.250 đồng/hộ/năm cho việc quản lý 3,06 ha rừng, chưa tương xứng với công sức bỏ ra, trong khi các đối tượng hưởng lợi từ nguồn nước và du lịch sinh thái chưa được khai thác triệt để nguồn thu.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá toàn diện thực trạng thu chi và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến công tác chi trả DVMTR tại lưu vực hồ thủy điện Hòa Bình giai đoạn 2017 - 2019, với khảo sát thực địa năm 2020. Mục tiêu trọng tâm là đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính, nâng cao hiệu quả bảo vệ 69.808,79 ha rừng cung ứng (chiếm 98,23% tổng diện tích đất có rừng tại lưu vực) và cải thiện sinh kế cho 9.908 chủ rừng. Kết quả nghiên cứu mang lại ý nghĩa kinh tế và môi trường quan trọng, góp phần tối ưu hóa nguồn thu 67.593,732 triệu đồng tiền DVMTR, tạo lập cơ chế tài chính bền vững cho phát triển lâm nghiệp địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết kinh tế tài nguyên và môi trường, trọng tâm là lý thuyết về ngoại ứng (Externalities) của Arthur Pigou và định lý Coase về quyền tài sản. Theo các lý thuyết này, rừng tạo ra các giá trị ngoại biên tích cực như điều tiết nước, chống xói mòn và hấp thụ carbon nhưng không được thị trường định giá đầy đủ. Cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES), theo định nghĩa của Sven Wunder, là một giao dịch tự nguyện có điều kiện giữa bên sử dụng dịch vụ và bên cung ứng dịch vụ nhằm nội hóa các chi phí ngoại ứng này.

Khung lý thuyết của luận văn vận dụng 4 khái niệm then chốt:

  1. Môi trường rừng và dịch vụ môi trường rừng: Sự cung ứng các chức năng phòng hộ, cấp nước, du lịch sinh thái đáp ứng nhu cầu sản xuất và đời sống xã hội.
  2. Cơ chế chi trả trực tiếp và chi trả gián tiếp: Phân định giữa thỏa thuận song phương và ủy thác qua Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Hòa Bình.
  3. Ranh giới lưu vực cung ứng: Vùng địa lý thủy văn khép kín phục vụ xác định đối tượng hưởng lợi và đối tượng cung ứng.
  4. Hệ số K điều chỉnh: Công cụ toán học tích hợp 4 hệ số thành phần gồm trữ lượng rừng (K1), mục đích sử dụng (K2: đặc dụng 1,0; phòng hộ 0,95; sản xuất 0,90), nguồn gốc hình thành (K3: tự nhiên 1,0; trồng 0,90) và mức độ khó khăn theo vùng địa lý (K4).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2017 - 2019 từ Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Hòa Bình, Chi cục Kiểm lâm và Ban Quản lý rừng phòng hộ Sông Đà, cùng dữ liệu sơ cấp thu thập năm 2020.

Phương pháp chọn mẫu: Cỡ mẫu điều tra thực tế gồm 135 đối tượng, được chọn theo phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên có chủ đích tại 5 xã đại diện (Cao Sơn, Hiền Lương, Thung Nai, Trung Hòa, Tân Thành). Cấu trúc mẫu bao gồm:

  • 27 cán bộ quản lý phụ trách chi trả DVMTR từ cấp tỉnh, huyện đến xã.
  • 04 cán bộ đại diện các đơn vị sử dụng DVMTR (nhà máy thủy điện, công ty nước sạch).
  • 104 chủ rừng cung ứng DVMTR (gồm 04 chủ rừng là tổ chức và 100 đại diện cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng thôn xóm và Ủy ban nhân dân cấp xã).

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Nghiên cứu áp dụng phương pháp thống kê mô tả nhằm tổng hợp quy mô diện tích và dòng tiền; thang đo Likert 5 cấp độ (từ 1: Rất không hài lòng/Rất kém đến 5: Rất hài lòng/Rất tốt) để lượng hóa đánh giá định tính của các bên liên quan về tính minh bạch, thủ tục hành chính và mức độ hài lòng; phương pháp so sánh chuỗi thời gian nhằm đánh giá sự biến động giữa các năm 2017, 2018 và 2019. Việc kết hợp các phương pháp này bảo đảm tính khách quan, khoa học và phản ánh trung thực thực trạng chi trả trên địa bàn.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, kết quả thu và chi trả DVMTR đạt quy mô lớn nhưng phân bổ chưa đều. Trong giai đoạn 2017 - 2019, tổng số tiền DVMTR thu được tại lưu vực hồ thủy điện Hòa Bình đạt 67.593,732 triệu đồng. Tính đến hết năm 2019, Quỹ đã chi trả 23.155,833 triệu đồng cho 9.908 chủ rừng, trong đó chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng thôn bản chiếm tỷ lệ áp đảo 99,43% tổng số đối tượng thụ hưởng.

Thứ hai, đột phá trong phương thức thanh toán không dùng tiền mặt. Năm 2019 ghi nhận 99,22% số tiền DVMTR chi trả cho hộ gia đình và cộng đồng dân cư được thực hiện thông qua tài khoản ngân hàng và ứng dụng ViettelPay. Sự chuyển đổi này giúp giảm thiểu 85% chi phí đi lại và rủi ro vận chuyển tiền mặt tại địa bàn đồi núi hiểm trở của 45 xã vùng cao.

Thứ ba, hiệu quả bao phủ bảo vệ diện tích rừng đạt mức cao. Tổng diện tích rừng tại lưu vực được bảo vệ bằng nguồn tiền DVMTR đến năm 2019 là 69.808,79 ha, chiếm 98,23% tổng diện tích đất có rừng toàn lưu vực. Cơ cấu bao gồm 52.872,06 ha rừng tự nhiên (chiếm 75,74%) và 16.936,73 ha rừng trồng phòng hộ (chiếm 24,26%).

Thứ tư, giá trị kinh tế trực tiếp đến từng hộ dân còn rất khiêm tốn. Trung bình mỗi hộ gia đình quản lý 3,06 ha rừng và nhận số tiền chi trả bình quân 973.250 đồng/năm. Nguồn thu này chỉ đóng góp khoảng 2,45% trong tổng thu nhập bình quân đầu người của khu vực (39,70 triệu đồng/năm vào năm 2019). Bên cạnh đó, nguồn thu từ các cơ sở sản xuất công nghiệp sử dụng nước và các đơn vị kinh doanh du lịch sinh thái lòng hồ vẫn chưa được ký kết hợp đồng ủy thác.

Thảo luận kết quả

Thực trạng phân tích cho thấy việc chi trả DVMTR tại lưu vực hồ thủy điện Hòa Bình đã bước đầu tạo ra nguồn lực tài chính thay thế ngân sách nhà nước, nhưng hiệu quả sinh kế chưa đạt kỳ vọng. Trên biểu đồ cột biểu diễn doanh thu giai đoạn 2017 - 2019, nguồn thu từ thủy điện chiếm trên 95% tổng thu, thể hiện sự phụ thuộc gần như tuyệt đối vào một nguồn duy nhất. Biểu đồ tròn cơ cấu chủ rừng chỉ ra rằng 99,43% đối tượng nhận tiền là các hộ dân nhỏ lẻ, nhưng trên bảng tổng hợp dòng tiền, nhóm này chỉ nhận phần tiền phân tán, dẫn đến tình trạng tiền chi trả chưa được tái đầu tư trở lại cho công tác lâm sinh.

Nguyên nhân chính của các hạn chế bao gồm:

  • Rào cản địa hình chia cắt phức tạp khiến công tác đo đạc, kiểm kê biến động 17.481,40 ha rừng trồng gặp nhiều sai lệch.
  • Việc áp dụng hệ số K mới chỉ thực hiện đồng thời hệ số K2 và K3 từ năm 2019, chưa tích hợp đầy đủ hệ số trữ lượng K1 và hệ số khó khăn K4, làm giảm tính công bằng giữa các khu vực rừng đầu nguồn.
  • Thiếu chế tài xử lý các cơ sở công nghiệp và doanh nghiệp du lịch nghỉ dưỡng trốn tránh nghĩa vụ ký hợp đồng chi trả 1% doanh thu.

So sánh với mô hình của tỉnh Sơn La (quản lý 537.018 ha rừng với cơ chế trích 40% kinh phí cho đội tuần tra thôn bản và 60% cho quỹ công trình công cộng) và tỉnh Gia Lai (100% tài khoản ngân hàng cho 29 xã), Hòa Bình cần hoàn thiện cơ chế quản lý cộng đồng để tránh tình trạng tiền chi trả bị tiêu dùng manh mún vào sinh hoạt hàng ngày.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác chi trả DVMTR tại lưu vực hồ thủy điện Hòa Bình, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Mở rộng đối tượng thu và chuẩn hóa hợp đồng ủy thác Ủy ban nhân dân tỉnh Hòa Bình cùng Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cần tổ chức rà soát, hoàn thành ký kết 100% hợp đồng ủy thác chi trả DVMTR đối với các nhà máy sản xuất công nghiệp sử dụng nước mặt và các doanh nghiệp kinh doanh du lịch sinh thái trên lòng hồ Hòa Bình trước quý IV/2022. Target là tăng nguồn thu thêm tối thiểu 15 - 20% mỗi năm ngoài nguồn thu thủy điện truyền thống.

  2. Hoàn thiện ứng dụng công nghệ số và hệ thống bản đồ số hóa Chi cục Kiểm lâm phối hợp với Ban Quản lý rừng phòng hộ Sông Đà ứng dụng công nghệ viễn thám và hệ thông tin địa lý (GIS) để cập nhật bản đồ chi trả DVMTR hằng năm trước ngày 15/02. Phấn đấu duy trì tỷ lệ 100% hộ dân nhận tiền qua ViettelPay và tài khoản ngân hàng, đồng thời tích hợp đầy đủ cả 4 hệ số K (K1, K2, K3, K4) vào công thức xác định đơn giá chi trả chi tiết cho từng lô rừng đến năm 2023.

  3. Gắn chi trả DVMTR với phát triển sinh kế bền vững Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xây dựng mô hình gom nhóm chủ rừng nhỏ lẻ thành các tổ quản lý rừng cộng đồng thôn bản. Hướng dẫn phân bổ 50% tiền DVMTR cho công tác tuần tra bảo vệ và 50% lập quỹ tín dụng xoay vòng phát triển kinh tế dưới tán rừng (trồng dược liệu, nuôi ong, trồng rừng gỗ lớn), mục tiêu nâng mức thu nhập từ nghề rừng lên 25 - 30% giai đoạn 2023 - 2025.

  4. Nâng cao năng lực cán bộ và tăng cường cơ chế giám sát liên ngành Hội đồng quản lý Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh tổ chức đào tạo chuyên môn cho 100% cán bộ phụ trách cấp xã và huyện trước năm 2023. Thành lập đoàn kiểm tra liên ngành (Tài chính, Kiểm lâm, Nông nghiệp) định kỳ kiểm toán 100% các nguồn kinh phí quản lý 10% và quỹ dự phòng 5%, công khai minh bạch danh sách chi trả tại trụ sở 45 xã trên bảng tin công cộng và hệ thống loa truyền thanh.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị thực tiễn và học thuật cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và Ban điều hành Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng: Cung cấp bức tranh thực tế về dòng tiền 67,59 tỷ đồng và mô hình số hóa chi trả qua ViettelPay đạt 99,22%, giúp hoạch định chính sách điều chỉnh hệ số K và quy chế quản lý tài chính tại 45 xã vùng cao.
  2. Các doanh nghiệp sử dụng dịch vụ môi trường rừng (Thủy điện Hòa Bình, Công ty Cổ phần Nước sạch Hòa Bình, các khu nghỉ dưỡng sinh thái): Giúp hiểu rõ cơ sở pháp lý của mức đóng góp 36 đồng/kWh điện thương phẩm và 52 đồng/m3 nước thương phẩm, từ đó xây dựng kế hoạch chi phí minh bạch và thực hiện trách nhiệm xã hội.
  3. Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế tài nguyên môi trường: Cung cấp nguồn tài liệu tham khảo với cỡ mẫu 135 đối tượng điều tra thực chứng, phương pháp xử lý dữ liệu Likert và hệ thống chỉ tiêu phân tích chính sách công.
  4. Các tổ chức phi chính phủ và dự án phát triển quốc tế (USAID, World Bank, Winrock International): Sử dụng làm tài liệu tham chiếu phân tích tác động sinh kế đối với 9.908 chủ rừng vùng đồng bào dân tộc thiểu số (chiếm 82% người Mường), phục vụ thiết kế các dự án viện trợ bảo tồn đa dạng sinh học và thích ứng biến đổi khí hậu.

Câu hỏi thường gặp

Chính sách chi trả DVMTR tại lưu vực hồ thủy điện Hòa Bình áp dụng cho những chủ rừng nào? Chính sách áp dụng cho 9.908 chủ rừng đang quản lý 69.808,79 ha rừng cung ứng trong lưu vực. Các đối tượng bao gồm tổ chức nhà nước được giao đất lâm nghiệp (Ban Quản lý rừng phòng hộ Sông Đà, Công ty Lâm nghiệp), Ủy ban nhân dân cấp xã đang quản lý diện tích rừng chưa giao, và 99,43% là các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thôn xóm nhận khoán bảo vệ rừng ổn định, lâu dài.

Mức chi trả tiền DVMTR của các cơ sở sản xuất thủy điện và nước sạch được tính toán ra sao? Căn cứ Nghị định 156/2018/NĐ-CP, cơ sở sản xuất thủy điện chi trả 36 đồng/kWh điện thương phẩm dựa trên hợp đồng mua bán điện. Cơ sở sản xuất và cung ứng nước sạch chi trả 52 đồng/m3 nước thương phẩm bán cho người tiêu dùng. Tổng số tiền phải nộp trong kỳ hạn thanh toán bằng sản lượng thương phẩm nhân với đơn giá quy định.

Vì sao mức thu nhập từ tiền DVMTR của các hộ dân tại lưu vực chỉ đạt bình quân 973.250 đồng/năm? Số tiền chi trả bình quân thấp do diện tích rừng bình quân mỗi hộ nhận khoán chỉ đạt 3,06 ha trong khi số lượng hộ tham gia rất lớn. Bên cạnh đó, nguồn thu tại lưu vực hiện nay chủ yếu phụ thuộc vào nhà máy thủy điện, các nguồn thu tiềm năng khác từ cơ sở công nghiệp (50 đồng/m3) và dịch vụ du lịch (1% doanh thu) chưa được thu hồi triệt để.

Hệ số K thành phần có vai trò gì trong việc xác định đơn giá chi trả cho từng lô rừng? Hệ số K là công cụ bảo đảm công bằng, điều chỉnh mức tiền nhận được dựa trên chất lượng và vị trí rừng. Năm 2019, lưu vực áp dụng hệ số K2 theo mục đích sử dụng (rừng phòng hộ 0,95; sản xuất 0,90) và hệ số K3 theo nguồn gốc (rừng tự nhiên 1,0; rừng trồng 0,90), giúp chủ rừng quản lý rừng tự nhiên phòng hộ nhận mức chi trả cao hơn rừng trồng sản xuất.

Việc chi trả tiền DVMTR qua tài khoản điện tử ViettelPay mang lại những ưu điểm gì? Phương thức này giúp đạt tỷ lệ 99,22% thanh toán không dùng tiền mặt trong năm 2019. Giải pháp giúp loại bỏ hoàn toàn rủi ro vận chuyển tiền mặt qua địa hình đồi núi dốc, tiết kiệm hàng trăm triệu đồng chi phí quản lý hành chính, bảo đảm tiền đến tận tay người dân đúng kỳ hạn, công khai và minh bạch tuyệt đối.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện việc thực thi chính sách DVMTR tại lưu vực hồ thủy điện Hòa Bình với diện tích 122.400 ha, khẳng định vai trò huy động 67.593,732 triệu đồng cho sự nghiệp phát triển lâm nghiệp.
  • Công tác chi trả bảo đảm diện tích bảo vệ đạt 69.808,79 ha rừng (chiếm 98,23% diện tích có rừng), trong đó rừng tự nhiên giữ vai trò chủ đạo với 52.872,06 ha.
  • Nghiên cứu chỉ rõ hạn chế về mức thu nhập bình quân 973.250 đồng/hộ/năm cho 9.908 chủ rừng và khoảng trống thu nợ từ các cơ sở công nghiệp, du lịch sinh thái.
  • Đóng góp khoa học nổi bật của đề tài là xây dựng mô hình quản lý rừng cộng đồng và hoàn thiện công thức tích hợp 4 hệ số K thành phần phục vụ số hóa quản lý tài chính lâm nghiệp.
  • Lộ trình 2022 - 2025 cần tập trung mở rộng 100% hợp đồng ủy thác du lịch và công nghiệp, liên kết chuỗi sinh kế lâm đặc sản, tạo động lực cho đồng bào miền núi bảo vệ vững chắc lá phổi xanh và an ninh nguồn nước vùng hạ lưu sông Đà.