CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ CHẾ ĐỘ HƯU TRÍ TRONG BẢO HIỂM XÃ HỘI TỰ NGUYỆN 1. Khái niệm về pháp luật về chế độ hưu trí trong bảo hiểm xã hội tự nguyện 1. Khái niệm về chế độ hưu trí trong bảo hiểm xã hội Chế độ hưu trí là một trong những vấn đề sớm nhất được con người quan tâm thực hiện nhằm đảm bảo cuộc sống ổn định cho người sống lâu hơn một độ tuổi nhất định.
Chế độ này đã trở thành một trong những nội dung của an sinh xã hội (viết tắt là ASXH) được pháp luật quốc tế ghi nhận là quyền con người, là một trong những chế độ cơ bản, quan trọng của bảo hiểm xã hội (viết tắt là BHXH) nói riêng, ASXH nói chung, luôn được các quốc gia xây dựng, hoàn thiện về quy định của pháp luật. Sự hỗ trợ của Nhà nước và xã hội đối với người già đã tồn tại bằng các hình thức khác nhau từ thời đế chế La Mã cổ đại. Nước Anh vào năm 1601 đã ban hành một luật gọi là “Poor Law”, thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước đối với người già mặc dù chương trình này được thực hiện bởi các giáo xứ nhà thờ địa phương. Một sự sửa đổi của luật này vào năm 1834 đã cho thành lập những “work house” cho người nghèo và người già.
Năm 1880, Thủ tướng Bismarck của Đức đã giới thiệu chương trình lương hưu tuổi già mà sau đó đã trở thành mô hình được hầu hết các nước châu Âu tiếp thu thực hiện. Năm 1935, Hoa Kỳ thông qua đạo luật về ASXH, đây là văn bản pháp luật đầu tiên trên thế giới xây dựng khái niệm về “an sinh xã hội”, trong đó có quy định về chương trình hưu trí tuổi già. Đến nay hầu hết các nước trên thế giới đã xây dựng pháp luật về chế độ hưu trí cho người già5. Hiện nay, có nhiều cách hiểu khác nhau về ASXH.
Tuy nhiên, định nghĩa của Tổ chức Lao động Quốc tế (viết tắt là ILO) về ASXH vẫn được nhiều nhà nghiên cứu ủng hộ. Nhưng theo thời gian, cách hiểu của ILO về ASXH vẫn có sự thay đổi. Trong ấn phẩm “Introduction to social security” được xuất bản vào năm 1984 tại Geneva, ILO nêu định nghĩa về ASXH như sau: ASXH là sự bảo vệ mà xã hội thực hiện đối với các thành viên của mình thông qua một loạt các biện pháp công cộng để chống lại sự cùng quẫn về kinh tế và xã hội dẫn đến sự chấm dứt hay giảm sút đáng kể về thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, tàn tật, tuổi già hoặc cái chết; những dịch vụ về chăm sóc y tế và quy định về hỗ trợ đối với những gia đình đông con6. 5 “Internatinal Standards on Social Security.
Lessons from the past for a better implementation”, http://islssl.org/wp-content/uploads/2014/12/Servais_2014_Asian_Conf.pdf, truy cập lần cuối vào ngày 29/3/2016. 6 ILO (1984), Introduction to social security, Geneva, p. 9 Sau này, trong ấn phẩm “Extending social security to all: A guide through challenges and options” được xuất bản năm 2010 tại Geneva, ILO đã đưa ra khái niệm về ASXH trong phần thuật ngữ của ấn phẩm như sau: Khái niệm về ASXH được thông qua ở đây bao gồm tất cả các biện pháp mang lại lợi ích, để bảo đảm sự bảo vệ, từ: (a) Thiếu thu nhập từ công việc liên quan (hoặc thu nhập không đủ) gây ra bởi ốm đau, khuyết tật, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, tuổi già, hoặc cái chết của một thành viên trong gia đình; (b) Sự thiếu hụt của việc tiếp cận hoặc của việc tiếp cận khả năng chi trả cho dịch vụ chăm sóc sức khỏe; (c) Hỗ trợ gia đình không đủ, đặc biệt là cho trẻ em và người già phụ thuộc; (d) Nghèo nói chung và loại trừ xã hội7. Theo khái niệm trên, ASXH quy định khái quát hơn về các trường hợp được ASXH bảo vệ, hướng đến các biện pháp mang lại lợi ích cho người được bảo vệ chứ không chỉ hướng đến các biện pháp bảo đảm thu nhập cho người được bảo vệ như trước đây.
Nhấn mạnh đối tượng cần được bảo đảm sự bảo vệ là trẻ em và người già, bởi họ là người khó có thể tự bảo đảm cho cuộc sống của mình và dễ bị tổn thương. ASXH có các thành phần để thực hiện các nội dung mà ASXH hướng tới, gồm: bảo hiểm xã hội; trợ giúp xã hội; lợi ích tài trợ bởi nguồn thu nói chung; lợi ích gia đình; các quỹ dự phòng; các chế độ bổ sung do người sử dụng lao động cung cấp và các chương trình khác liên quan đến ASXH8. Trong đó, các thành phần sau có thể cung cấp lợi ích tuổi già: chương trình lợi ích phổ quát (thuộc thành phần lợi ích tài trợ bởi nguồn thu nói chung); trợ giúp xã hội; bảo hiểm xã hội; quỹ dự phòng9. Mỗi thành phần vừa nêu lại xây dựng các chương trình hưu trí để phù hợp với từng đối tượng, từng hoàn cảnh nên xuất hiện các chương trình hưu trí với các đặc điểm khác nhau như: đóng góp hoặc không đóng góp; xác định lợi ích hoặc xác định đóng góp; bắt buộc hoặc tự nguyện; cơ bản hoặc bổ sung10.
Trong đó, chương trình hưu trí thuộc thành phần BHXH thường được gọi là chế độ hưu trí. Trong khuôn khổ của luận văn, thuật ngữ “chế độ hưu trí” được dùng để chỉ một chế độ thuộc về thành phần BHXH của ASXH, chứ không thuộc về các thành phần khác trong hệ thống ASXH. 7 ILO, Social Security Department (2010), Extending social security to all: A guide through challenges and options, Geneva, p. 10 Sri Wening Handayani and Babken Babajanian (2012), Social protection for older persons: Social pensions in Asia, Asian Development Bank, Mandaluyong City, Philippines, p.
10 Cũng như khái niệm về ASXH, hiện nay cũng có nhiều cách hiểu khác nhau về BHXH. Nhưng nhìn chung, các nhà nghiên cứu thường giải thích khái niệm BHXH dựa trên việc nhấn mạnh các trường hợp mà BHXH bảo vệ hoặc dựa trên chức năng, cách thức hình thành và sử dụng nguồn tài chính của BHXH. Khi dựa trên các trường hợp bảo vệ, BHXH được hiểu là sự bảo đảm bù đắp một phần hoặc thay thế thu nhập của người lao động khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, hết tuổi lao động hoặc chết, trên cơ sở đóng góp vào quỹ BHXH do Nhà nước tổ chức thực hiện11. Còn khi dựa trên chức năng, cách thức hình thành và sử dụng nguồn tài chính, BHXH được hiểu là sự tổ chức bảo đảm bù đắp hoặc thay thế một phần thu nhập cho người lao động khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập từ nghề nghiệp do bị giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc sức lao động không được sử dụng, thông qua việc hình thành và sử dụng một quỹ tài chính do sự đóng góp của các bên tham gia BHXH và các nguồn thu hợp pháp khác, nhằm góp phần đảm bảo an toàn kinh tế cho người lao động và gia đình họ, đồng thời góp phần bảo đảm an toàn xã hội12.
Trong các nội dung về BHXH nêu trên, việc bảo đảm thay thế thu nhập cho người lao động khi họ hết tuổi lao động là nội dung cơ bản, quan trọng. Nội dung này trở thành chế độ hưu trí mà ILO khuyến nghị các quốc gia cần phải thực hiện. Chế độ hưu trí trong BHXH có những đặc trưng sau, giúp phân biệt với các chương trình hưu trí trong các thành phần khác của ASXH: i. Tài chính thực hiện chế độ hưu trí được hình thành bởi sự đóng góp của người tham gia và có thể có sự đóng góp bổ sung hoặc trợ cấp của Nhà nước; ii.
Sự tham gia là bắt buộc (trừ một số trường hợp ngoại lệ); iii. Sự đóng góp được tích lũy tạo thành quỹ, để thanh toán các khoản trợ cấp; iv. Quỹ thặng dư khi chưa được dùng để chi trả trợ cấp thì được dùng để đầu tư sinh lời; v. Mức trợ cấp được xác định dựa vào quá trình đóng góp của người tham gia; vi.
Tỷ lệ đóng góp và trợ cấp thường tỷ lệ thuận với thu nhập của người đóng góp13. Như vậy, thông qua việc hiểu các khái niệm về ASXH, BHXH, cùng với các điểm đặc trưng nêu trên thì có thể đặt ra các nội dung cơ bản tạo thành khái niệm về chế độ hưu trí trong BHXH, bao gồm: trường hợp bảo vệ; người được bảo vệ; trợ cấp được cung cấp; điều kiện hưởng trợ cấp. Khi đó, chế độ hưu trí trong BHXH được hiểu là việc cung cấp khoản trợ cấp nhằm thay thế thu nhập cho người sống lâu hơn một độ tuổi được quy định khi họ tham gia bảo hiểm xã hội và đủ điều kiện để hưởng trợ cấp theo quy định về bảo hiểm xã hội. 11 Phạm Đình Thành (2013), “Cần đưa quyền và nghĩa vụ BHXH, BHYT của người lao động vào Hiến pháp”, Tạp chí bảo hiểm xã hội, (224), tr.
12 Mạc Tiến Anh (2005), “BHXH– Khái niệm và bản chất”, Tạp chí bảo hiểm xã hội, (77). 11 Việc cung cấp khoản trợ cấp có thể thực hiện định kỳ, có thể thực hiện một lần. Tuy nhiên, việc thực hiện định kỳ chính là mục đích cũng như là cách thức thực hiện chế độ hưu trí trong BHXH hiệu quả nhất, bởi có như vậy thì sự bảo vệ đối với người già mới có ý nghĩa và được duy trì cho tới khi họ chết. Đây cũng chính là nội dung được ILO quy định trong các Công ước của ILO liên quan đến trợ cấp tuổi già.
Còn trợ cấp một lần không thể hiện bản chất của chế độ hưu trí và không được khuyến khích thực hiện do không thể bảo đảm cuộc sống của người được bảo vệ cho tới khi họ chết, không đáp ứng được yêu cầu của các tiêu chuẩn quốc tế về trợ cấp tuổi già. Trong quá trình tham gia BHXH, khi người tham gia không đáp ứng điều kiện về độ tuổi hoặc về thời gian đóng góp BHXH hoặc trong một số trường hợp do pháp luật quy định dẫn đến không đủ điều kiện hưởng trợ cấp của chế độ hưu trí thì người tham gia được hưởng một khoản tiền tương ứng với thời gian đã đóng BHXH. Về bản chất, đây không phải là khoản trợ cấp của chế độ hưu trí vì người tham gia chưa hoàn thành điều kiện để hưởng trợ cấp theo quy định, mà đây là tiền BHXH được trả lại sau thời gian đóng góp BHXH để bảo đảm quyền lợi cho người đã đóng góp vào quỹ BHXH. Mức độ trợ cấp tùy thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội của từng quốc gia nên có sự khác nhau.