Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG 1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VỀ DỊCH VỤ CÔNG 1. Những quan niệm về dịch vụ công Sau thế chiến lần thứ hai, khái niệm Dịch vụ công được sử dụng phổ biến tại Châu Âu. Cụm từ dịch vụ công bắt nguồn từ chữ ghép "Public service" trong tiếng Anh.
Trong từ điển English Dictionary định nghĩa: từ Service (dịch vụ, phục vụ) The performance of duties by a waiter or servant - dịch vụ là sự thực hiện nhiệm vụ của người người phục vụ. Trong thời đại mới, khi nói đến dịch vụ người ta thường nghĩ ngay đến dịch vụ gắn liền với các nhiệm vụ kinh tế: là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và kỹ năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại (Từ điển kinh tế - kinh doanh Anh - Việt). Hoặc, dịch vụ là một thứ hàng hóa mà việc cung ứng nó không phải là chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ là đem lại lợi ích nào đó cho bên tiếp nhận. Dịch vụ là phi vật thể, là ngành không trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất cho xã hội mà là lĩnh vực phục vụ bao gồm các ngành sản xuất, lưu thông hàng hóa nhằm thỏa mãn nhu cầu của cá nhân, nhóm xã hội, cộng đồng dân cư.
Thông thường dịch vụ được chia thành ba nhóm chính: 1. Các dịch vụ kinh doanh: gồm vận tải, thông tin liên lạc, tài chính, bảo hiểm, kinh doanh bất động sản, các dịch vụ nghề nghiệp. Các dịch vụ tiêu dùng: gồm các hoạt động buôn bán, bán lẻ,dịch vụ cá nhân như y tế, giáo dục, thể thao. Các dịch vụ công: gồm các dịch vụ hành chính công, các hoạt động đoàn thể.
8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Vậy, dịch vụ là những hoạt động mang tính phục vụ, là một quá trình luân chuyển hàng hóa từ người sản xuất đến người tiêu dùng hoặc các hoạt động khác đáp ứng nhu cầu sống của cá nhân hay một nhóm người. Dịch vụ công được hiểu gắn với phạm trù hàng hóa công cộng. Khi loại hàng hóa được cung cấp thỏa mãn được một số đặc tính cơ bản sau, một loại dịch vụ sẽ được gọi là dịch vụ công. Đó là một loại hàng hóa mà mọi người đều phải sử dụng.
Nói cách khác, đối tượng cung cấp là loại hàng hóa cần thiết cho tất cả mọi người một cách bình đẳng và không chạy theo lợi nhuận kinh tế. Vậy rõ ràng lợi nhuận kinh tế không phải là yếu tố quyết định sự tồn tại của loại hàng hóa này mà mục đích chính là sự ổn định, phát triển xã hội và bảo đảm các điều kiện sống thiết yếu cho người dân. Thậm chí có những loại hàng hóa công cộng được nhà nước bao cấp một phần hoặc toàn bộ. Bởi vậy, nhiều người quan niệm, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước.
Có thể nói dịch vụ công chính là dịch vụ cung cấp loại hàng hóa vừa được làm rõ - hàng hóa công cộng. Nhìn từ phía chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quán lý hành chính và bảo đảm cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Nhìn từ phía đối tượng được hưởng lợi ích của dịch vụ công có thể hiểu, đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, việc tiến hành các hoạt động ấy có thể do chủ thể nhà nước và ngoài nhà nước đảm nhiệm.
Từ đó, các tác giả cho rằng, "một hoạt động lợi ích chung được một pháp nhân công quyền đảm nhiệm được coi là một dịch vụ công" - "đảm nhiệm" ở đây được hiểu như trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung ứng dịch vụ công. Như vậy, "một hoạt động với lợi ích chung do một tư nhân đảm trách không được 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com xem là một dịch vụ công, trừ phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung ứng dịch vụ đó" [16]. Quan niệm về dịch vụ công cũng thay đổi từng thời kỳ, tùy thuộc vào bối cảnh từng quốc gia và mức độ ưu tiên cung ứng loại dịch vụ này. Có nước cho rằng "dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm" [27].
Quan niệm khác cho rằng: "Dịch vụ công là một loại dịch vụ do nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của nhà nước" [11]. Danh mục các dịch vụ công cũng được xếp theo những nhóm khác nhau ở những quốc gia khác nhau và mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ví dụ, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế tới các chính sách kinh tế xã hội, môi trường, văn hóa… Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Ở Pháp, dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần, sức khỏe của người dân (giáo dục, y tế, văn hóa, nghệ thuật… các hoạt động sự nghiệp) và cả các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường.
Chính phủ đã lập ra các cơ quan quản lý để giám sát ở tầm vĩ mô dưới hình thức xem xét mức phí mà các đơn vị này đặt ra, nhất là trong những lĩnh vực độc quyền. Hiện nay, khái niệm cũng như nội hàm của thuật ngữ dịch vụ công ở nước ta vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã quy định vấn đề dịch vụ công trong chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước, như Luật Tổ chức Chính phủ 2001, Điều 8 ghi các nhiệm vụ của Chính phủ mục 4 viết "Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công."; hoặc Điều 22 viết "Bộ, cơ quan 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực…" [5]. Điều này có nghĩa là nhà nước không độc quyền trong cung cấp các dịch vụ công mà hoàn toàn có thể xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao việc cung ứng dịch vụ công cho một số tổ chức ngoài nhà nước nhằm giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác nguồn lực trong xã hội, phá bỏ bao cấp, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ người dân.
Dù được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau, song dịch vụ công có những tính chất chung nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và trách nhiệm bảo đảm các dịch vụ này thuộc về nhà nước. Và cho dù nhà nước có ủy quyền cho các tổ chức cá nhân khác (phi chính phủ) thì nhà nước vẫn chịu trách nhiệm điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục sự bất cập của thị trường. Từ những phân tích trên, tôi cho rằng: Dịch vụ công là dịch vụ cung cấp hàng hóa công cộng do nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cách trực tiếp hoặc ủy quyền, nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích của chung của cộng đồng và sự phát triển của xã hội. Đặc điểm dịch vụ công - Dịch vụ công có tính chất xã hội Dịch vụ này được thực hiện trong phạm vi rộng, bao gồm các hoạt động vì lợi ích cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả mọi công dân một cách bình đẳng, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội.
Nó có vai trò bảo đảm ổn định xã hội và mang tính quần chúng rộng rãi. Từ đó suy ra, lợi ích kinh tế không phải là điều kiện tiên quyết chi phối các dịch vụ này. Khác với các hoạt động kinh tế, tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ công theo sự ủy quyền của nhà nước phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt mà nhà nước đặt ra riêng cho lĩnh vực dịch vụ cung ứng. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Là một loại dịch vụ do Nhà nước (cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài Nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của Nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội, nhân dân (những nhu cầu tối thiểu, thiết yếu).
Ở đây, Nhà nước là người chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân, xã hội về chất lượng dịch vụ cũng như số lượng dịch vụ. Trách nhiệm thể hiện qua việc hoạch định chính sách, thể chế pháp luật, quy định tiêu chuẩn chất lượng, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện. - Đối tượng cung ứng là loại hàng hóa đặc biệt Như phân tích ở phần khái niệm, loại hàng hóa được cung ứng ở đây là hàng hóa "công cộng". Dịch vụ buộc phải được duy trì ngay cả khi không sinh lợi và không được tiêu dùng.
Bắt nguồn từ mục đích chính là phục vụ lợi ích cộng đồng nên loại hình dịch vụ công không đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu. Vì thế loại hàng hóa được cung ứng ở đây không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Hàng hóa có thể là hiện vật hay phi hiện vật đều được người sử dụng trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước chứ không trả trực tiếp (trừ một số phí và lệ phí theo quy định). Có những dịch vụ người thụ hưởng chỉ phải đóng một phần hay được miễn toàn bộ kinh phí.
- Thể hiện rõ vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước Nhà nước nắm vai trò chủ đạo trong quá trình cung cấp dịch vụ công.