PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Từ khi tham gia Công ƣớc về các vùng đất ngập nƣớc có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt nhƣ là nơi cƣ trú của loài chim nƣớc (Công ƣớc Ramsar) đến nay, Việt Nam đã có 9 vùng đất ngập nƣớc đƣợc Công ƣớc công nhận là các khu đất ngập nƣớc có tầm quan trọng quốc tế (khu Ramsar). Đây là niềm tự hào của Việt Nam và cũng là thách thức to lớn trong công tác quản lý, bảo tồn và sử dụng khôn khéo các khu Ramsar xuất phát từ tầm quan trọng của các khu này. Các vùng đất ngập nƣớc nói chung và các khu Ramsar nói riêng có vai trò vô cùng quan trọng cho sự sống, là cái nôi của đa dạng sinh học, cung cấp nƣớc và môi trƣờng sống cho sinh vật.
Đồng thời cung cấp các dịch vụ hệ sinh thái quan trọng của con ngƣời, bao gồm các nguồn lợi thủy sản và nông nghiệp, cung cấp, điều tiết nƣớc, điều tiết khí hậu, hạn chế thiên tai, là nơi lắng đọng phù sa hình thành đất và tham gia tích cực trong vòng tuần hoàn các chất đinh dƣỡng trong các hệ sinh thái nói chung. Đối với các khu Ramsar, đây còn là nơi cƣ trú của các loài động thực vật quý hiếm, là nơi giữ gìn những sinh cảnh hiếm hoi còn sót lại trên thế giới. Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của các khu Ramsar, Việt Nam đã có những bƣớc đi đáng chú ý trong việc phát triển khung chính sách, pháp luật về môi trƣờng trong hơn ba thập kỷ qua nhằm nội luật hóa Công ƣớc Ramsar, nâng cao hiệu quả bảo tồn thông qua việc ban hành các chiến lƣợc, các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các vấn đề liên quan đến bảo tồn các khu Ramsar. Ngoài ra, Việt Nam còn tích cực tham gia Chiến lƣợc vùng đất ngập nƣớc khu vực Indo-Burma giai đoạn 2019- 2024 nhằm tăng cƣờng hiệu quả thực thi Công ƣớc Ramsar trong khu vực.
Tuy nhiên, ngoài những thành tựu đã đạt đƣợc trong thời gian qua, các khu Ramsar hiện nay đang đứng trƣớc nguy cơ suy thoái bởi nhiều nguyên nhân khác nhau nhƣ tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu, tình trạng khai thác tài nguyên quá mức của con ngƣời, phƣơng thức quản lý chƣa phù hợp,. Thêm vào đó, hệ thống pháp luật điều chỉnh các vấn đề liên quan đến bảo tồn các khu Ramsar còn tồn đọng nhiều bất cập nhƣ chƣa có Chiến lƣợc quốc gia về bảo tồn các khu Ramsar, một số quy định chƣa cụ thể, rõ ràng cùng các chế tài xử lý vi phạm chƣa đủ sức răn đe đã khiến công tác bảo tồn các khu Ramsar chƣa đạt đƣợc hiệu quả cao. Chính vì những bất cập nêu trên đã đặt ra yêu cầu phải có khung pháp lý hoàn thiện hơn để bảo tồn hiệu quả các khu Ramsar. Vì vậy, tác giả chọn đề tài “Pháp luật về bảo tồn các khu Ramsar tại Việt Nam” với mong muốn sẽ tìm hiểu những quy định 1 về pháp luật bảo tồn các khu Ramsar để từ đó làm sáng tỏ những bất cập trong các quy định của pháp luật.
Với việc đƣa ra những kiến nghị mang tính giải pháp trong công tác hoàn thiện hành lang pháp lý, tác giả mong muốn đƣợc góp phần phục hồi các khu Ramsar – niềm tự hào của nƣớc nhà. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả nhận thấy việc bảo vệ các khu Ramsar đang có đƣợc sự quan tâm khá nhiều từ cộng đồng và xã hội. Các khu Ramsar đƣợc chú trọng để đƣa vào áp dụng những mô hình tiên tiến, phù hợp. Các cuộc họp, hội nghị đã diễn ra để tìm hƣớng đi phù hợp cho các khu Ramsar nhƣ: ngày 25/11/2020, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng phối hợp với Chƣơng trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) tổ chức Hội thảo tổng kết dự án “Bảo tồn các khu đất ngập nước quan trọng và sinh cảnh liên kết” nhằm phổ biến và nhân rộng các kết quả đạt đƣợc của dự án thành lập các khu bảo tồn đất ngập nƣớc mới cùng sự tăng cƣờng năng lực để quản lý hiệu quả các khu bảo tồn nhằm giảm thiểu các nguy cơ đã và đang phát sinh từ các sinh cảnh liên kết; Hội thảo “Đất ngập nước tại vườn quốc gia Xuân Thủy” ngày 6/12/2010 do Ban quản lý Vƣờn quốc gia Xuân Thủy tổ chức tại Nam Định.
Hội thảo nêu ra những thực trạng suy thoái của các khu Ramsar, nâng cao sự tham gia của cộng đồng vào hoạt động bảo tồn, mở rộng phạm vi bảo tồn các khu Ramsar,. Công ƣớc Ramsar có nhiều hoạt động hỗ trợ các quốc gia thành viên. Một trong những hoạt động bổ ích là xuất bản các ấn phẩm của Công ƣớc để hƣớng dẫn, hỗ trợ các quốc gia thành viên tìm đƣợc những hƣớng đi phù hợp cho các khu Ramsar trong công tác xây dựng hành lang pháp lý nhằm nâng cao hiệu quả bảo tồn các khu Ramsar: sổ tay về sử dụng khôn khéo đất ngập nước (Handbook 1: Wise use of wetlands), sổ tay về Pháp luật và Thể chế (Handbook 3: Laws and institutions), sổ tay quản lý đất ngập nước (Handbook 16: Managing wetlands), sổ tay về Chính sách quốc gia về đất ngập nước (Handbook 2: National Wetland Policies),. Một số nguồn tài liệu khác nhƣ: Báo cáo “Tổng quan hiện trạng đất ngập nước Việt Nam sau 15 năm thực hiện Công ước Ramsar” của Cục Bảo vệ Môi trƣờng năm 2005; Văn kiện dự án “Bảo tồn khu đất ngập nước quan trọng và sinh cảnh liên kết” của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng; tạp chí “Thực trạng quản lý khu bảo tồn thiên nhiên tại việt nam” của Hoàng Thị Thanh Nhàn, Trần Kim Tĩnh, Phạm Việt Hùng, “Quản lý tài nguyên đất ngập nước hồ Ba Bể – Thực trạng và giải pháp”, “Tri thức bản địa trong công tác quản lý tài nguyên đất ngập nước khu vực hồ Ba Bể”, “Bồi lắng, sạt lở đất đang đe dọa hệ sinh thái và sinh kế của cư dân khu Ramsar Vườn quốc gia Ba Bể”, “Giải pháp phát triển du lịch, hạn chế tác động đến hệ sinh thái Vườn 2 quốc gia Ba Bể” của tác giả Ngân Ngọc Vỹ đã đem lại những kiến thức bổ ích liên quan đến các khu Ramsar.
Một số khóa luận, luận án của các tác giả đã đem đến nhiều góc nhìn, giải pháp cho các khu Ramsar nhƣ: Luận án tiến sĩ của tác giả Ngân Ngọc Vỹ (2020) “Quản lý bền vững tài nguyên đất ngập nước dựa vào cộng đồng khu vực Hồ Ba Bể”; khóa luận tốt nghiệp của tác giả Bùi Thị Gia Nhƣ với đề tài “Những vấn đề pháp lý về việc bảo vệ các vùng đất ngập nước ở Việt Nam”. Tuy nhiên, việc bảo tồn các khu Ramsar chỉ chiếm một phần nhỏ trong các khóa luận, luận án này hoặc chỉ tập trung vào một khu Ramsar cụ thể mà chƣa có sự bao quát cho tất cả các khu Ramsar. Hiện nay, có khá nhiều tài liệu liên quan đến các khu Ramsar nhƣng lại hiếm thấy các tài liệu tập trung vào chế định pháp lý trực tiếp điều chỉnh các khu Ramsar. Do đó, có thể cho rằng, đề tài “Pháp luật về bảo vệ các khu Ramsar tại Việt Nam” là một đề tài còn khá mới mẻ và tồn đọng khá nhiều những vấn đề cần phải phân tích và làm rõ.
Mục đích nghiên cứu đề tài Mục đích nghiên cứu đề tài là làm sáng tỏ những quy định của pháp luật liên quan đến việc bảo tồn các khu Ramsar, từ đó nêu ra những bất cập trong pháp luật của Việt Nam liên quan đến vấn đề này. Trên cơ sở đó, đƣa ra những kiến nghị hoàn thiện pháp luật với mục đích nâng cao hiệu quả trong hoạt động bảo tồn các khu Ramsar tại Việt Nam. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu đề tài Khóa luận tập trung nghiên cứu những quy định của pháp luật môi trƣờng liên quan đến bảo vệ các khu Ramsar Việt Nam, thực trạng vi phạm, bất cập trong công tác bảo tồn, sử dụng khôn khéo các khu Ramsar và giải pháp nâng cao hiệu quả ở khía cạnh pháp lý. Phạm vi nghiên cứu đề tài Nhằm phù hợp với chuyên ngành nghiên cứu, khóa luận tập trung khai thác dƣới góc độ pháp luật môi trƣờng của việc bảo vệ các khu Ramsar.
Theo đó, khóa luận chủ yếu tập trung vào Công ƣớc Ramsar, Nghị định số 66/2019/NĐ-CP ngày 29/7/2019 của Chính phủ về bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng đất ngập nƣớc (Nghị định số 66/2019/NĐ-CP), Luật Đa dạng sinh học, Luật Lâm nghiệp. Đây là các văn bản trực tiếp điều chỉnh các quy định về bảo vệ các khu Ramsar, những kiến thức 3 chuyên sâu về các ngành khoa học có liên quan sẽ không đƣợc đề cập cụ thể, chi tiết. Phƣơng pháp tiến hành nghiên cứu Để nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu sau: Thứ nhất, phƣơng pháp phân tích- chứng minh: đây là phƣơng pháp chủ đạo và xuyên suốt trong đề tài, đƣợc sử dụng để phân tích và đánh giá một cách tổng quan và chuyên sâu về các vấn đề lý luận, các quy định pháp luật liên quan đến bảo tồn các khu Ramsar. Từ đó chứng minh những bất cập, thiếu sót trong các quy định pháp luật cần đƣợc điều chỉnh.
Thứ hai, phƣơng pháp so sánh: đƣợc sử dụng để so sánh, đối chiếu những thay đổi trong các quy định pháp luật về bảo vệ các khu Ramsar. Thứ ba, phƣơng pháp tổng hợp: đƣợc sử dụng để đúc kết từ việc phân tích, so sánh các kiến thức từ hai phƣơng pháp nêu trên. Bố cục tổng quát của đề tài Nội dung của khóa luận “Pháp luật về bảo tồn các khu Ramsar tại Việt Nam” đƣợc trình bày trong hai chƣơng, bao gồm: CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ CÁC KHU RAMSAR TẠI VIỆT NAM Chƣơng 1 sẽ nêu lên khái niệm, phân loại, vai trò và sự cần thiết phải bảo tồn các khu Ramsar hiện nay. Từ đó đặt ra yêu cầu cấp bách cần có khung pháp lý hoàn chỉnh để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến các khu Ramsar.
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO TỒN CÁC KHU RAMSAR TẠI VIỆTNAM Chƣơng 2 sẽ phân tích các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến bảo tồn các khu Ramsar từ đó nêu ra những bất cập và đề ra kiến nghị hoàn thiện pháp luật. 4 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ CÁC KHU RAMSAR TẠI VIỆT NAM 1. Khái niệm khu Ramsar Theo quy định của pháp luật Việt Nam, khu Ramsar là vùng đất ngập nƣớc có 1 tầm quan trọng quốc tế đƣợc Ban thƣ ký Công ƣớc Ramsar công nhận. Hay nói cách khác, khu Ramsar là vùng đất ngập nƣớc đƣợc công nhận theo Công ƣớc Ramsar.