Chương 1. Cơ sở lý luận và pháp lý về bãi nhiệm đại biểu dân cử. Thực trạng bãi nhiệm đại biểu dân cử theo pháp luật Việt Nam hiện nay và phương hướng, giải pháp hoàn thiện. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU DÂN CỬ 1.
Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của bãi nhiệm đại biểu dân cử 1. Khái niệm bãi nhiệm đại biểu dân cử 1. Khái niệm bãi nhiệm và bãi nhiệm đại biểu dân cử Vào thế kỷ XVIII, trong đời sống chính trị thế giới đã xuất hiện lý thuyết đại diện gắn liền với tên tuổi của Locke, Rousseau và Montesquieu. Theo lý thuyết đại diện, quyền lực nhà nước về nguyên tắc thuộc về nhân dân, nhưng do những nguyên nhân khác nhau, nhân dân không thể trực tiếp thực hiện toàn bộ quyền lực của mình mà phải ủy thác cho những người đại diện để thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực này.
Rousseau cho rằng, mặc dù dân chủ trực tiếp mới là dân chủ thực sự, nhưng cũng phải thừa nhận đó là một hình thức lý tưởng, nhân dân phải ủy quyền cho người đại diện mà không thể trực tiếp thực hiện quyền lực của mình. Phương thức để nhân dân lựa chọn người đại diện và ủy thác quyền lực cho người đại diện là thông qua các cuộc bầu cử. Và vì vậy, những người đại diện này cũng được gọi là các “đại biểu dân cử”. Đại biểu dân cử do người dân của một quốc gia, một thành phố hoặc đơn vị địa lý khác bầu ra để đại diện cho họ thực hiện quyền lực nhân 2 dân.
Phổ biến ở các quốc gia hiện nay là lựa chọn người đại biểu dân cử ở cơ quan lập pháp. Với các nước tư sản tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân chia quyền lực, đại biểu dân cử không chỉ là những người được bầu vào cơ quan lập pháp mà còn được bầu vào các nhánh quyền lực khác như tổng thống, các thị trưởng và có thể là các chức danh trong cơ quan tư pháp. Khác với nhà nước tư sản, các nước xã hội chủ nghĩa không tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân chia quyền lực mà quyền lực nhà nước là thống nhất, vì thế đại biểu dân cử thường chỉ là những người được nhân dân bầu ra để thành lập các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước, bao gồm Quốc hội (ở trung ương) và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp (ở địa 3 phương). Theo các quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay, những đại biểu được cử tri bầu chọn ra là đại biểu Quốc hội là đại biểu HĐND các cấp.
Do đó, đại biểu dân cử ở Việt Nam bao gồm đại biểu Quốc hội là đại biểu HĐND các cấp. 2 “Elected Representatives”, https://occupationoutlook.nz/social-and-community/elected- representatives/ (09/7/2021). 3 Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2017), Giáo trình Bầu cử trong nhà nước pháp quyền, Vũ Văn Nhiêm, Nxb.
Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam, tr. 8 Đại biểu dân cử có vị trí pháp lý và vai trò rất quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước cũng như đối với hình thức dân chủ đại diện nói chung. Khi được cử tri bầu chọn để trở thành đại biểu dân cử thì đồng nghĩa cử tri đã tín nhiệm và trao quyền lực của mình cho những đại biểu này thay mặt thực hiện. Nhưng làm thế nào để trao quyền mà không mất quyền, những người được chọn sẽ làm hết trách nhiệm của mình, không để quyền lực nhân dân bị tha hóa,.
là một vấn đề tối quan trọng được đặt ra đối với hình thức quản lý nhà nước thông qua các đại diện được bầu cử. Vì thế, nếu như bầu cử là một phương thức để nhân dân lựa chọn ra những người đại diện mà mình tín nhiệm và trao quyền thì bãi miễn là một chế định có đặc trưng ngược lại với bầu cử. Bãi miễn (tiếng Anh: Recall, hay còn gọi là “thu hồi”, “bãi nhiệm”) là một 4 hình thức của dân chủ trực tiếp. Theo IDEA quốc tế : “Bãi miễn là một thủ tục dân chủ trực tiếp cho phép cơ quan có thẩm quyền và/hoặc một số lượng công dân nhất định theo quy định yêu cầu một cuộc bỏ phiếu cho cử tri về việc liệu có nên cách 5 chức một quan chức trước khi người đó kết thúc nhiệm kỳ hay không”.
Bãi miễn gắn với ý tưởng cho rằng những người đại diện cần phải tiếp tục có trách nhiệm với người dân đã bầu cho họ, các cử tri cần phải được quyền lựa chọn chấm dứt nhiệm vụ của các đại diện do mình chọn ra trước khi kết thúc nhiệm kỳ nếu các đại diện đó không đáp ứng được nguyện vọng của cử tri. Tư tưởng về việc áp dụng hình thức này lần đầu tiên được nhà cách mạng Pháp Maximilien De Robespierre (1758 - 1794) nêu lên trong quá trình soạn thảo Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1793. Về sau, trong quá trình tồn tại của Công xã Paris thì quyền của nhân dân bãi miễn các đại biểu đã được xác định là một nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và chính trị đối với 6 các cơ quan của Công xã. Tuy nhiên, ý tưởng quan trọng đó đã không thành hiện thực vì thời gian tồn tại quá ngắn ngủi của Công xã.
Hiện nay, Hiến pháp của nhiều nước đã sử dụng hình thức bãi miễn đại biểu như một chế định chính trị - pháp lý quan trọng trong việc điều chỉnh mối liên hệ giữa nhân dân và đại biểu nhân dân. Hiến pháp của một số nước (như Ecuador, Ethiopia, Peru, Venezuela,.) có những tuyên bố chung về khả năng bãi miễn vị trí trọng trách của các quan chức dân cử 4 Viện Quốc tế về Dân chủ và Trợ giúp bầu cử - International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 5 Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2014), Dân chủ trực tiếp - Sổ tay IDEA quốc tế, NXB. Đại học quốc gia Hà Nội, tr.
6 Đào Trí Úc, “Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 và vấn đề hoàn thiện dân chủ trực tiếp, dân chủ cơ sở ở Việt Nam”, Kỷ yếu hội thảo Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, dân chủ ở sở trên thế giới và ở Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014, tr. 9 như là một quyền của người dân ở những nước này. Chẳng hạn, Hiến pháp Peru gọi quyền được bãi miễn và cách chức các quan chức dân cử là một “quyền cơ bản của con người”.
Hiến pháp Ecuador cũng quy định người dân sẽ được hưởng, trong số các quyền chính trị khác, “quyền được bãi bỏ nhiệm vụ liên quan đến các quan chức dân cử”. Tương tự như vậy, Hiến pháp Ethiopia nói rằng: “Người dân có thể bãi miễn bất kỳ ai trong số những đại diện của họ và bất cứ lúc nào họ mất niềm tin 7 vào người đó. Cụ thể sẽ do pháp luật quy định”. Có thể thấy, bãi miễn là một công cụ chính trị mà thông qua đó, cử tri có thể bày tỏ sự không hài lòng của họ về một quan chức cụ thể mà họ đã lựa chọn thông qua bầu cử, chẳng hạn như quan chức đó đã tham nhũng hay phạm tội, không đủ năng lực,.
Về vấn đề này, trong các bản Hiến pháp và văn bản pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ cũng đã có sự ghi nhận và sử dụng lần lượt hai thuật ngữ: bãi miễn và bãi nhiệm. Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1946, tại Điều 20 bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta sử dụng thuật ngữ “bãi miễn” với quy định: “Nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu của mình đã bầu ra”. Cũng như Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 (Điều 5) và Hiến pháp năm 1980 (Điều 7) đã tiếp tục sử dụng thuật ngữ “bãi miễn” và xem bãi miễn là quyền của cử tri. Tuy nhiên, đến Hiến pháp năm 1992 (Điều 7) và Hiến pháp năm 2013 (Điều 7), thuật ngữ “bãi miễn” đã được thay thế bởi thuật ngữ “bãi nhiệm”.
Ngoài ra, hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam còn sử dụng thuật ngữ “miễn nhiệm”. Do đó, để làm rõ khái niệm “bãi nhiệm đại biểu dân cử” thì trước hết cần làm rõ nội dung của các khái niệm này. Theo Từ điển Luật học, bãi nhiệm là “một chế tài kỷ luật buộc thôi giữ chức vụ do bầu cử trước khi hết nhiệm kỳ đối với người được giao giữ chức vụ có hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm về phẩm chất đạo đức, không còn xứng đáng giữ chức 8 vụ được giao ở các cơ quan nhà nước” ; miễn nhiệm là “cho thôi giữ chức vụ do không hoàn thành nhiệm vụ, thiếu trách nhiệm, do yêu cầu của nhiệm vụ hoặc theo 9 đề nghị của cán bộ, công chức vì lý do sức khỏe hoặc lý do khác”. Tuy không có sự giải nghĩa về thuật ngữ “bãi miễn” nhưng Từ điển Luật học đã nêu rằng, các bản Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 chưa có sự phân biệt giữa “bãi nhiệm” với “miễn nhiệm” mà chỉ sử dụng thuật ngữ “bãi miễn”.
7 Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2014), tlđd(5), tr. 8 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb. 9 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), tlđd(8), Nxb. 10 Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học thì giải nghĩa bãi miễn là “hủy bỏ tư cách đại biểu nào đó trước khi hết nhiệm kỳ theo biểu quyết đa số của cử tri hoặc 10 cơ quan dân cử” ; bãi nhiệm là “bãi bỏ chức vụ đối với đại biểu dân cử trước khi hết nhiệm kỳ theo quyết nghị của cơ quan dân cử” hoặc “bãi bỏ chức vụ nào đó 11 (thường là quan trọng) trong bộ máy nhà nước” và miễn nhiệm là “cho thôi 12 không tiếp tục giữ chức vụ nào đó trong bộ máy nhà nước”.
Từ các giải nghĩa nêu trên, nhận thấy về bản chất, thuật ngữ bãi miễn và bãi nhiệm có nội dung tương đồng với nhau, đều là bãi bỏ tư cách đại biểu dân cử trước khi trước khi kết thúc nhiệm kỳ theo biểu quyết của đa số cử tri hoặc cơ quan dân cử. Đây là một hình thức kỷ luật đối với đại biểu dân cử khi đại biểu đó không còn được tín nhiệm, do vi phạm pháp luật, vi phạm về phẩm chất đạo đức,… Trái với bãi miễn và bãi nhiệm, miễn nhiệm không phải là một hình thức kỷ luật mà là trường hợp cán bộ, công chức được cho thôi không tiếp tục giữ chức vụ, chức danh nào đó trong bộ máy nhà nước do chuyển sang nhiệm vụ khác, vì lý do sức khỏe 13 hoặc những lý do chính đáng khác .