Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VI PHẠM HÀNH CHÍNH Vi phạm hành chính là một loại vi phạm pháp luật rất dễ xảy ra và có nguy cơ xảy ra ở mọi lúc, mọi nơi, trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Với đặc điểm đó, tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội không lớn như tội phạm, nhưng vi phạm hành chính đã và đang gây tổn hại không nhỏ cho trật tự, kỷ cương xã hội. Bởi vậy, việc đấu tranh phòng, chống các vi phạm hành chính nhằm bảo đảm sự ổn định và phát triển của các quan hệ xã hội do luật hành chính bảo vệ luôn được đặt ra.
Để đấu tranh hiệu quả đối với các vi phạm hành chính thì trước hết phải xác định được thế nào là vi phạm hành chính và dấu hiệu để nhận biết một vi phạm pháp luật là vi phạm hành chính. Khái niệm, đặc điểm và cấu thành của vi phạm hành chính 1. Khái niệm vi phạm hành chính Như đã trình bày, vi phạm hành chính là một loại vi phạm pháp luật, nghĩa là hành vi vi phạm hành chính luôn chứa đựng yếu tố lỗi. Tuy nhiên, trên thực tế, rất nhiều trường hợp người vi phạm chỉ là do vô tình hoặc không để ý đến quy định của pháp luật nên đã vi phạm, chỉ đến khi bị xử lý mới biết là mình vi phạm hành chính.
Điều này chứng tỏ người vi phạm còn chưa biết, chưa xác định được thế nào là vi phạm hành chính. Như vậy, vấn đề đặt ra là cần phải quy định rõ khái niệm vi phạm hành chính trong văn bản quy pháp pháp luật. "Mặc dù có khái niệm vi phạm hành chính mới chỉ là ranh giới khái quát về vi phạm hành chính song lại rất cần phải có và có ý nghĩa rất lớn trong hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật" [19, tr. 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Việc quy định rõ khái niệm vi phạm hành chính trong văn bản pháp luật có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.
Về mặt lý luận, khái niệm vi phạm hành chính là căn cứ để xác định một hành vi vi phạm pháp luật nào đó là vi phạm hành chính, giúp phân biệt vi phạm hành chính với tội phạm hình sự và các vi phạm pháp luật khác. Dựa vào khái niệm vi phạm hành chính có thể xác định rõ tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của vi phạm hành chính, tạo cơ sở để quy định, xử lý cũng như đấu tranh một cách hiệu quả đối với các vi phạm hành chính. Trên thực tế, dựa vào các dấu hiệu cơ bản nêu trong khái niệm, người dân ít nhất cũng có thể tự đối chiếu để đánh giá hoặc điều chỉnh hành vi của mình, hoặc có thể tự bảo vệ mình trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định không đúng đối với hành vi vi phạm của họ. Về phía các chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, khi giải quyết các vụ việc cụ thể, có thể dễ dàng chỉ rõ và giải thích cho đối tượng vi phạm biết hành vi nào của họ là vi phạm hành chính và bị xử lý ra sao.
Nghiên cứu các Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được ban hành năm 1989, 1995 và 2002 cho thấy khái niệm vi phạm hành chính đều đã được đề cập trong các Pháp lệnh. Trong đó, Pháp lệnh năm 1989 đã quy định khái niệm vi phạm hành chính một cách trực tiếp, hai Pháp lệnh còn lại cho phép xác định khái niệm vi phạm hành chính thông qua khái niệm xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, dù được quy định một cách trực tiếp hay gián tiếp thì khái niệm vi phạm hành chính trong cả ba Pháp lệnh cũng đều chưa rõ ràng, đầy đủ. Điều 1 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 quy định: "Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân hay tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm hại đến quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính" [24, tr.
Theo đó, một số dấu hiệu và yếu tố cấu thành vi phạm hành chính đã được đề 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com cập trong khái niệm, bao gồm: hành vi vi phạm, tính trái pháp luật của hành vi, lỗi, và bị xử phạt hành chính. Tuy nhiên, "yếu tố khách thể của vi phạm hành chính (những quan hệ bị xâm hại) không được nêu ra trong định nghĩa, tuy rằng điều này rất quan trọng. Công thức "xâm phạm quy tắc quản lý nhà nước" không phải chỉ khách thể vi phạm, mà là chỉ tính trái pháp luật của hành vi, vì khách thể vi phạm pháp luật là quan hệ xã hội, chứ không phải là "quy tắc", mà quy tắc chính là nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội" [12, tr. Nhận xét này hoàn toàn có cơ sở bởi lẽ mọi vi phạm pháp luật đều vi phạm các quy tắc quản lư nhà nước chứ không riêng gì vi phạm hành chính trong khi khái niệm nêu trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 lại chỉ nói đến các "quy tắc quản lý nhà nước" chung chung mà chưa chỉ ra được tính đặc thù của các quy định pháp luật bị các vi phạm hành chính xâm hại.
Trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995, khái niệm vi phạm hành chính được quy định gián tiếp tại khoản 2 Điều 1 như sau: "Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý xâm phạm quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm pháp lý hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính" [25, tr. Ngoài ra, một số dấu hiệu về mặt chủ quan, chủ thể của vi phạm hành chính được làm rõ thêm tại Điều 5 (Các đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính), Điều 6 (Xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính), Điều 7 (Tình tiết giảm nhẹ) và Điều 8 (Tình tiết tăng nặng) của Pháp lệnh. Tuy nhiên, khái niệm vi phạm hành chính trong Pháp lệnh cũng mới chỉ được xác định một cách chung chung mà chưa nêu được cụ thể về dấu hiệu và các yếu tố cấu thành của vi phạm hành chính. Nếu coi việc đề cập đến khái niệm vi phạm hành chính một cách gián tiếp là một bước thụt lùi của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995 so với Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 thì lỗi này lại lặp lại ở Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và 2008 - sau đây gọi chung là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002).
Pháp lệnh xử 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com lý vi phạm hành chính 2002 vẫn đưa ra khái niệm vi phạm hành chính một cách một cách gián tiếp thông qua khái niệm xử phạt vi phạm hành chính như sau: "Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây được gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính" [26, tr. So với Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 đã nêu được tính trái pháp luật của hành vi vi phạm là "…xâm phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước". Tương tự như Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995, trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, một số điểm về mặt chủ quan, chủ thể của vi phạm hành chính được bổ sung tại Điều 6 (về đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính), Điều 7 (về xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính), Điều 8 (về tình tiết giảm nhẹ) Điều 9 (về tình tiết tăng nặng) nhưng chưa giải quyết toàn bộ yêu cầu đặt ra đối với nội dung của khái niệm vi phạm hành chính. Cả ba Pháp lệnh đều đề cập đến ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm: "mà không phải là tội phạm hình sự" trong khái niệm vi phạm hành chính.
Tuy nhiên, "Công thức "mà không phải là tội phạm hình sự" rất dễ làm cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính hiểu lầm, dẫn đến chỗ tự cho mình có quyền đánh giá hành vi nào là vi phạm hình sự, hành vi nào là vi phạm hành chính, mà xem nhẹ việc dựa vào các quy định của Bộ luật hình sự" [12, tr. Một yếu tố nữa được cả ba Pháp lệnh (năm 1989, 1995 và 2002) đề cập đến trong khái niệm vi phạm hành chính, đó là "bị xử phạt hành chính" theo quy định của pháp luật. Quy định như vậy là chưa hoàn toàn chính xác. Bởi lẽ, xử phạt hành chính chỉ là một biện pháp chế tài.
Một vi phạm hành chính ngoài việc bị xử phạt, còn có thể bị áp dụng các biện pháp chế tài hành chính khác như biện pháp ngăn chặn và đảm bảo việc xử phạt vi phạm hành 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chính, biện pháp khắc phục hậu quả, biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt và các biện pháp xử lý hành chính khác. Tóm lại, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989, 1995 và 2002 đều đã đề cập đến khái niệm vi phạm hành chính nhưng hạn chế của cả ba Pháp lệnh là đều chưa đưa ra được một khái niệm toàn diện, đầy đủ. Do đó, việc xây dựng một khái niệm phản ánh đầy đủ các dấu hiệu và yếu tố cấu thành của vi phạm hành chính là việc làm cần thiết. Ngoài ra, một hạn chế nữa của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện nay là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính chỉ đưa ra khái niệm chung chung còn hành vi vi phạm hành chính cụ thể cũng như hình thức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm lại được phân cấp cho Chính phủ quy định.