CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO 1. Khái niệm “thanh tra”, “thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo” 1. Khái niệm “thanh tra” Theo từ điển tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học, thì thanh tra là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp. Theo tiếng Anh, thanh tra là inspect, xuất phát từ gốc La tinh inspectare, có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động bên trong của một số đối tượng nhất định2.
Theo đó, “thanh tra” với nghĩa là bao hàm hoạt đông kiểm soát, xem xét để phát hiện, ngăn ngừa những gì trái với quy định. Theo từ điển Luật học, thanh tra là “hoạt động xem xét để làm rõ việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân…”3. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định như người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra và đặt trong phạm vi quyền hạn của một chủ thể nhất định. Thanh tra được hiểu là một hoạt động nhằm đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật của các chủ thể.
Theo lý luận về quản lý nhà nước, thanh tra là một chức năng cơ bản, thiết yếu của quản lý nhà nước, là phương thức đảm bảo pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản ý nhà nước4. Trong Luật Thanh tra năm 2010, thuật ngữ “thanh tra” dùng để chỉ hai khái niệm là thanh tra Nhà nước và thanh tra nhân dân. Theo đó, thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.5 Còn thanh tra nhân dân là: “Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở 1 Hoàng Phê (1998), Từ điển Tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tr.882 2 Trường Cán bộ thanh tra (2009), Nghiệp vụ công tác thanh tra, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội, tr.8 3 Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.697 4 Lê Thị Thanh Nga (2012), Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giao thông vận tải, Luận văn Thạc sỹ, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, tr. 5 Khoản 1, Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010.
7 của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước.”6 Như vậy, trong Luật Thanh tra năm 2010, cả hai khái niệm trên đều được dùng với nghĩa hoạt động “giám sát, kiểm tra xã hội”7. Trong quá trình thực hiện hoạt động giám sát, thanh tra nhân dân không có quyền xử lí vụ việc mà chỉ có quyền kiến nghị vì không mang quyền lực nhà nước, hoạt động giám sát của cơ quan này mang tính chất xã hội. Do đó, khi nói về “thanh tra” đồng nghĩa là “thanh tra nhà nước” với tư cách là một hoạt động cơ bản, một chức năng hay một khâu cơ bản không thể thiếu trong quản lí nhà nước và mang quyền lực nhà nước khi thực hiện8. Bất kỳ hoạt động quản lý nào để đảm bảo đạt được mục tiêu đã đề ra đòi hỏi phải tiến hành thanh tra, kiểm tra.
Thanh tra là một chức năng thiết yếu của một cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức được đảm bảo bằng pháp chế, nhằm tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước. Trong phạm vi chức năng, cơ quan nhà nước có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình, thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý để phòng ngừa, phát hiện, xử lý các vi phạm nhằm đảm bảo hiệu quả công tác quản lý, bảo vệ lợi ích tổ chức và công dân. Cũng tại Khoản 1, Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010, thanh tra Nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Về thanh tra hành chính, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 (Khoản 2 Điều 3): "Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan tổ chúc, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp ".
Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ của bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp). Thanh tra hành chính vì vậy mang tính kiểm soát nội bộ. 6 Khoản 8, Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010.
7 Nguyễn Cửu Việt (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia, Hà Nội, tr.668 8 ĐặngNgọc Sơn (2014), Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Nội vụ, Luận văn Thạc sĩ, Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, tr. 8 Nếu như mục đích chung của thanh tra là “ nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân"9 thì hoạt động thanh tra hành chính chủ yếu tập trung vào việc kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ công vụ của cán bộ, công chức và cơ quan nhà nước làm lành mạnh hóa bộ máy nhà nước thì hoạt động thanh tra chuyên ngành lại chủ yếu hướng tới việc kiểm soát hoạt động chấp hành chính sách, pháp luật của mọi đối tượng trong xã hội nhằm phục vụ hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Về thanh tra chuyên ngành, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 (Khoản 3 Điều 3): “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”. Với việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN đã kéo theo một loạt những thay đổi.
Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực. Trong đó Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính, mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, bằng luật pháp cho mọi thành phần kinh tế hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu trên khắp các lĩnh vực trong đời sống xã hội. Thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải có quyết định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể tổ chức đoàn hoặc có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ. Thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành chính trong khi thanh tra hành chính đối tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính.
9 Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010. 9 Mặc dù có nhiều điểm khác biệt về nội dung và hình thức nhưng từ quy định của Luật Thanh tra năm 2010 thì sự phân định giữa hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành vẫn mang tính chất tương đối. Vì cả hai nội dung trên đều do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền tiến hành nhằm mục đích là đảm bảo tính hợp pháp, hợp lí, có hiệu lực, hiệu quả góp phần làm cho bộ máy nhà nước hoạt động đúng quy định và có chất lượng. Thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành đều thanh tra việc chấp hành pháp luật, xét về mặt khái niệm thì thanh tra chuyên ngành cũng nằm trong hệ thống pháp luật, còn xét về thực tiễn thì rất khó để xác định được ranh giới giữa pháp luật và pháp luật chuyên ngành10.
Tuy vậy, tiêu chí rõ ràng để phân định phạm vi giữa hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành, theo tác giả là quan hệ trực thuộc hay không trực thuộc giữa đối tượng thanh tra và chủ thể cao nhất có quyền thanh tra. “Thanh tra” không chỉ là một hoạt động mà thuật ngữ này hoặc “thanh tra nhà nước” ở nước ta còn chỉ về một hệ thống cơ quan chuyên thực hiện chức năng thanh tra. Tùy thuộc vào chế độ chính trị, cơ cấu tổ chức, cách phân chia quyền lực mà việc tổ chức các cơ quan thanh tra ở các quốc gia khác nhau là không giống nhau. Khái niệm “thanh tra” cũng như phạm vi hoạt động ở mỗi nước cũng khác nhau.
Thanh tra có thể thuộc Quốc hội hoặc cơ quan hành pháp. Và dù được tổ chức dưới hình thức nào thì thanh tra cũng là một tổ chức hoạt động có tính độc lập cao, là một trong những công cụ quản lý của cấp trên đối với cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ được giao11. Luật Thanh tra năm 2010 xác định Cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Chính Phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.