Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN QUẬN 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân quận 1. Khái quát về chính quyền địa phương ở quận Trên thế giới, ở các nước khác nhau thường có mô hình tổ chức chính quyền địa phương cũng khác nhau. Ngay tên gọi về chính quyền địa phương trong Hiến pháp, pháp luật của các nước cũng khác nhau.
Hiện nay, có một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới như: mô hình tổ chức chính quyền địa phương của các nước xã hội chủ nghĩa (hay còn gọi là mô hình Xô viết); mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình Anglo – Saxon (điển hình là Anh, Mỹ, Canada); mô hình tổ chức chính quyền địa phương của Pháp… Ở Việt Nam, tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình các nước xã hội chủ nghĩa (hay còn gọi là mô hình Xô viết): Về cơ cấu tổ chức của mô hình này, bao giờ cũng bao gồm cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương (gọi là Hội đồng nhân dân, Hội đồng dân cử, Đại hội đại biểu nhân dân địa phương…) và Ủy ban hành chính, Ủy ban nhân dân (UBND) hoặc Ủy ban chấp hành hoặc chính phủ địa phương. Ủy ban chấp hành… do Hội đồng nhân dân (Hội đồng dân cử) cùng cấp bầu ra. Hội đồng nhân dân được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Chính quyền địa phương chịu sự lãnh đạo trực tiếp và toàn diện của cấp ủy địa phương.
Về vai trò, chức năng: chính quyền địa phương có vai trò, chức năng “kép”: vừa phải thực hiện các quyết định của trung ương, vừa tổ chức thực hiện các nhiệm vụ của địa phương. Ba là, về vị trí, chính quyền địa phương được tổ chức theo nguyên tắc song trùng trực thuộc, vừa chịu trách nhiệm trước trung ương, cơ quan nhà nước cấp trên, vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, Ủy ban nhân dân vừa là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân hay Hội đồng dân cử, vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (vừa chịu trách 9 n nhiệm trước cơ quan bầu ra mình, vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên) [28, tr. Riêng ở tầm Hiến pháp, khái niệm chính quyền địa phương lần đầu tiên được sử dụng ở Hiến pháp năm 2013. Trong các bản Hiến pháp 1946, năm 1959, năm 1980 và năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), để chỉ chính quyền địa phương, các nhà lập hiến đã dùng hai khái niệm Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính, hoặc Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân [28, tr.
Theo Hiến pháp năm 2013, và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định: cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Như vậy, HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Đặc biệt, có một điểm mới tại Điều 111, Hiến pháp năm 2013 là “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [34, tr. Theo quy định này, cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Nó cũng bao hàm ý nghĩa là có sự phân biệt pháp lý về Chính quyền địa phương ở đô thị khác với Chính quyền địa phương ở nông thôn so với các Hiến pháp trước đây không có sự phân biệt này. Và theo đó, chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã; chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn. Từ những cơ sở Hiến pháp và pháp luật trên đây, chúng ta có thể khái quát: chính quyền địa phương ở quận là một bộ phận cấu thành của Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, do nhân dân địa phương ở quận lập nên, có sự phê chuẩn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trên; chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương thành phố và trước nhân dân địa phương; Có nhiệm vụ tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật trên địa bàn quận, thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và thực hiện nhiệm vụ của địa phương. Vị trí pháp lý, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân quận 1.
Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân quận Hội đồng nhân dân là một thiết chế của Bộ máy Nhà nước Việt Nam được quy định trong Hiến pháp từ sau năm 1945 đến nay. Qua các thời kỳ gắn với các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013, UBND có tên gọi khác nhau nhưng HĐND vẫn là một thiết chế có tên gọi không thay đổi. Cụ thể: Hiến pháp 1946: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính; Hiến pháp 1959: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính địa phương các cấp; Hiến pháp 1980: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Hiến pháp 1992: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Hiến pháp 2013: Chính quyền địa phương. Trong đó, cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND.
Điều này, phù hợp với nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Bộ máy Nhà nước Việt Nam…. Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [34, tr. Với quy định này, ta có thể thấy HĐND quận là một cơ quan nhà nước, có vị trí quan trọng ở quận, có tư cách pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Đặc trưng cơ bản của HĐND là nó vừa mang tính đại diện, vừa mang tính quyền lực nhà nước.
Tính quyền lực Nhà nước của Hội động nhân dân Quận thể hiện ở chỗ HĐND có quyền độc lập trong quyết định và quyết định đó có giá trị bắt buộc cho mọi cơ quan, tổ chức và công dân. Tất nhiên, các quyết định, Nghị quyết của HĐND Quận ban hành phải đảm bảo trong phạm vi, thẩm quyền và trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật. Tính quyền lực của HĐND còn thể hiện ở quyền được giám sát. HĐND có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và việc thi hành 11 n Nghị quyết của HĐND cấp trên, việc thi hành Nghị quyết của HĐND cấp mình ban hành ở địa phương.
Bên cạnh tính quyền lực Nhà nước, HĐND quận còn có tính đại diện của Nhân dân địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân ở địa phương. Tính đại diện của HĐND quận thể hiện ở việc trong hoạt động của HĐND phải tiếp xúc, lắng nghe Nhân dân, đề đạt ý kiến của Nhân dân, phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, thay mặt Nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, phải báo cáo với Nhân dân và chịu trách nhiệm trước Nhân dân Quận. Ở đây ta thấy, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không chỉ khẳng định tư cách pháp lý của Hội đồng nhân dân quận mà còn đề cập đến chế độ trách nhiệm là HĐND quận chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Đây là yếu tố hết sức quan trọng, nhằm tăng cường trách nhiệm của HĐND đối với Nhân dân địa phương và trách nhiệm đối với cơ quan Nhà nước cấp trên trong mọi hoạt động của HĐND quận.
Tóm lại, HĐND quận có vị trí pháp lý quan trọng ở địa phương, thuộc hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, nhưng lại chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên, trong đó bao gồm cả cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Với vị trí và tính chất này có ý nghĩa quyết định đến phạm vi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND quận. Chức năng của Hội đồng nhân dân quận Với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính – lãnh thổ. HĐND các cấp nói chung và cấp quận nói riêng đều có 2 chức năng cơ bản là chức năng quyết định và chức năng giám sát được quy định trong Hiến pháp năm 2013: quyết định các vấn đề của địa phương; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân [34, tr.
Điều này được cụ thể hóa theo từng cấp đơn vị hành chính và được cụ thể trong Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015. Cụ thể: 12 n - Chức năng quyết định của HĐND quận trước hết được thể hiện trong chức năng chung của Chính quyền địa phương ở quận được quy định cụ thể tại Điều 45 Luật Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015: quyết định những vấn đề của quận trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật; Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn quận [36, tr. - Bên cạnh đó, HĐND quận có chức năng riêng cụ thể tại Điều 47 Luật Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015: quyết định những vấn đề liên quan đến ngân sách, quyết định chủ trương đầu tư công; quyết định các biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở quận. 46] - Cùng với năng quyết định, HĐND có chức năng cơ bản, quan trọng nữa là chức năng là giám sát.
Chức năng này được quy định trong Hiến pháp năm 2013: HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của HĐND.