CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN LÝ THUYẾT Tóm tắt Chương này bao gồm hai phần. Phần một xác định nền tảng lý thuyết của nợ công và lạm phát trong đó nêu rõ các khái niệm và tác động của chúng lên nền kinh tế; và chỉ rõ lý thuyết về mối quan hệ giữa hai đại lượng này. Phần hai là khung phân tích nợ công, lạm phát và tăng trưởng kinh tế trong đó mô tả sự cần thiết của nợ công trong việc ổn định các cân đối vĩ mô; và vấn đề nợ công và lạm phát trong các mô hình tăng trưởng nội sinh.1 Nền tảng lý thuyết nợ công và lạm phát 1.1 Lý thuyết nợ công Khái niệm nợ công của các tổ chức quốc tế Khu vực công Khu vực Khu vực các tổ Chính phủ chức công Chính phủ trung ương Các tổ chức công Các tổ chức công phi tài chính tài chính Chính quyền Ngân hàng Trung liên bang ương (NHTW) Chính quyền địa phương Các tổ chức nhà nước nhận tiền gửi (trừ NHTW) Hình 1.1: Các thành phần của khu vực công theo định nghĩa của IMF Các tổ chức tài Nguồn: IMF (2010) chinh công khác 9 Theo IMF (2010), nợ công được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công. Đi kèm với đó là định nghĩa cụ thể về khu vực công, bao gồm khu vực Chính phủ và khu vực các tổ chức công (Hình 1.
Còn theo WB (2002), nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh. Theo quy định của Luật quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Như vậy, có thể nhận thấy là định nghĩa nợ công của Việt Nam gần giống với những gì mà World Bank đã xác định và khá hẹp so với những định nghĩa rộng hơn của IMF (2010). Trong nghiên cứu này, nợ công được xác định theo cách định nghĩa của IMF (2010).
Theo đó, nợ công bao gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài. Bản chất kinh tế của nợ công Theo nguyên tắc, khi việc chi tiêu vượt quá khả năng của nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác thì chính phủ buộc phải vay nợ để tài trợ và việc này khiến nợ công phát sinh. Điều này cho thấy nợ công là hệ quả của bội chi ngân sách của chính phủ và chính phủ có phải có trách nhiệm hoàn trả. Vậy thì các nhà kinh tế học quan niệm như thế nào về việc vay nợ của chính phủ.
Trong lĩnh vực tài chính công, các nhà kinh tế học cổ điển luôn nêu bật một nguyên tắc quan trọng và nhất quán về quản lý ngân sách là nguyên tắc ngân sách cân bằng. Theo đó, ngân sách cân bằng là ngân sách mà thu và chi bằng nhau. Điều này giúp chính phủ chi tiêu hợp lý, tránh sự hoang phí và hạn chế tình trạng lạm thu thông qua việc ban hành các chính sách thuế và tăng thuế. Nguyên tắc này được khởi xướng và ủng hộ triệt để bởi các nhà kinh tế học cổ điển như Adam Smith, David Ricardo, và John Stuart Mill (Tsoulfidis, 2007).
Vì vậy, hầu hết các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc vay nợ của chính phủ để chi tiêu. 10 Trái lại, nhà kinh tế học John Maynar Keynes và những người thuộc trường phái Keynes lại ủng hộ việc vay nợ của chính phủ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua chi tiêu (Theocarakis, 2014). Họ lập luận trong những tình huống suy thoái kinh tế, việc đầu tư của khu vực tư nhân sụt giảm mạnh thì việc gia tăng đầu tư của chính phủ vào dự án công như cơ sở hạ tầng, giáo dục, và y tế thông qua vay nợ sẽ giúp phục hồi nền kinh tế. Hầu hết các chính phủ đều sử dụng lý thuyết của trường phái Keynes để vượt qua khủng hoảng kinh tế và tình trạng suy thoái của nền kinh tế.
Tuy nhiên, Paul Samuelson, một nhà kinh tế học ủng hộ trường phái Keynes, cho rằng việc phối hợp cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt là cần thiết để thúc đẩy hiệu quả nền kinh tế vượt qua suy thoái. Điều này cho thấy nợ công cũng là một công cụ gián tiếp quan trọng trong điều hành kinh tế của các chính phủ nhưng việc sử dụng nó phải có sự thận trọng và đòi hỏi phải có sự phối hợp hiệu quả giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Tác động kinh tế của nợ công Nautet & Van Meensel (2011) cho rằng tác động của chính sách tài khóa – và từ đó của nợ công – lên tăng trưởng kinh tế luôn là chủ đề của các cuộc tranh luận giữa các nhà kinh tế học. Các tác động ngắn hạn và dài hạn của sụt giảm nợ công Nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm liên quan đến tác động của nợ công lên hoạt động kinh tế có phạm vi khá rộng nhưng không đưa ra một câu trả lời rõ ràng về mối liên hệ giữa nợ công và hoạt động kinh tế (Nautet & Van Meensel, 2011).
Thực vậy, tác động này phụ thuộc rất nhiều vào các tình huống, có thể thay đổi theo thời gian và có sự khác biệt giữa các nước. Điều quan trọng ở đây là phân biệt giữa tác động kinh tế trong ngắn hạn và dài hạn của nợ công. Tác động trong ngắn hạn 11 Trong ngắn hạn, các công cụ tài khóa dùng để củng cố kỷ luật ngân sách sẽ làm suy giảm tăng trưởng kinh tế. Thực vậy, hầu hết các nghiên cứu thực nghiệm chỉ ra rằng các số nhân ngân sách là dương trong ngắn hạn.
Tuy nhiên, tác động âm trong ngắn hạn của việc củng cố kỷ luật tài khóa lên hoạt động kinh tế thay đổi tùy vào các công cụ tài khóa được vận dụng. Các công cụ có liên quan đến chi tiêu và đầu tư công có tác động mạnh lên hoạt động kinh tế, trong khi các công cụ có liên quan đến chi chuyển nhượng – chẳng hạn thuế hoặc các phúc lợi xã hội – có tác động yếu hơn. Nguyên nhân là chi chuyển nhượng chỉ có tác động gián tiếp lên sự thay đổi tiêu dùng hoặc đầu tư thông qua việc điều chỉnh thu nhập của các hộ gia đình hoặc doanh nghiệp. Ngoài ra, tác động âm của các công cụ này lên tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn yếu hơn – hoặc thậm chí không hiện diện trong thực tế – nếu tình trạng tài trợ công xấu đi và gây quan ngại.
Thực vậy, các công cụ tài khóa dùng để củng cố kỷ luật ngân sách có thể làm tăng lãi suất, gây bất lợi cho đầu tư tư nhân. Thêm vào đó, chúng có thể đưa đến sự sụt giảm tỷ lệ tiết kiệm. Theo đó, lý thuyết tương đương Ricardo cho rằng sự gia tăng nợ công sẽ được bù đắp bằng sự gia tăng tỷ lệ tiết kiệm tư nhân bởi vì các cá nhân tính đến viễn cảnh gia tăng thuế và cắt giảm chi tiêu công trong tương lai. Tuy nhiên, lý thuyết tương đương Ricardo dựa trên nhiều giả định phi thực tế, chẳng hạn như các hộ gia đình không đối mặt với các ràng buộc ngân sách.
Kết quả là, mặc dù sự gia tăng nợ công có thể đưa đến tỷ lệ tiết kiệm tư nhân cao hơn, nhưng sẽ không đủ để bù đắp hoàn toàn cho sự sụt giảm trong tiết kiệm quốc gia ròng. Trong trường hợp đó, tác động âm lên tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn có thể là rất nhỏ. Vì thế việc củng cố tài khóa (hạn chế thâm hụt ngân sách và giảm nợ công) không nhất thiết sẽ có tác động âm lên hoạt động kinh tế. Quy mô tác động của việc củng cố tài khóa cũng tùy vào môi trường kinh tế và tiền tệ được thực thi.
Khi củng cố tài khóa được thực hiện trong một nền kinh tế nhỏ, mở thì tác động ngắn hạn của nó nhỏ hơn nhiều trong trường hợp củng cố tài khóa 12 được thực hiện đồng thời ở nhiều quốc gia. Kế tiếp, nếu các ngân hàng trung ương có khả năng áp dụng một chính sách dễ dãi thì củng cố tài khóa ít tổn hại đến tăng trưởng. Cuối cùng, sự hiện diện của hệ thống tỷ giá hối đoái cố định có xu hướng làm tăng tác động âm của củng cố tài khóa lên tăng trưởng, so với hệ thống tỷ giá hối đoái thả nổi đóng vai trò vùng đệm có ý nghĩa. Tác động trong dài hạn Ngược lại với các tác động trong ngắn hạn, tác động dài hạn của việc củng cố tài khóa để đảm bảo tính bền vững của tài trợ công là tích cực.
Các tác động bao gồm sụt giảm lãi suất dài hạn do sự thu hẹp trong nguồn cung trái phiếu chính phủ trên thị trường và sụt giảm phần bù rủi ro. Ngoài ra, sự sụt giảm lãi suất phải trả từ củng cố tài khóa sẽ giúp các nguồn lực cho chi tiêu công hiệu quả hơn hoặc giảm bớt gánh nặng thuế. Theo các nghiên cứu, củng cố tài khóa dựa trên cắt giảm chi tiêu có tính hiệu quả hơn và có tác động tốt hơn lên tăng trưởng trong dài hạn so với dựa vào sự gia tăng nguồn thu. Đặc biệt nếu ràng buộc ngân sách áp dụng cho chi thường xuyên thay vì áp dụng cho chi đầu tư vào giáo dục, nghiên cứu và cải tiến.
Phạm vi tác động của củng cố tài khóa lên hoạt động kinh tế tùy vào việc sử dụng lượng tiền tiết kiệm có được từ cắt giảm các khoản chi không hợp lý. Các cơ chế truyền dẫn Nautet & Van Meensel (2011) nhận định có nhiều cách trong đó nợ công tăng (giảm) có thể tác động âm (dương) lên hoạt động kinh tế trong dài hạn. Có ba cơ chế truyền dẫn chính. Trước tiên, nợ công tăng nói chung tương ứng với tiết kiệm của chính phủ giảm, dẫn đến tiết kiệm quốc gia ròng giảm.
Điều này có xu hướng làm lãi suất tăng. Lãi suất tăng làm giảm đầu tư và làm giảm nguồn vốn. Tích lũy vốn giảm làm chậm sự đổi mới và làm giảm năng suất. Kết quả là năng suất lao động thấp hơn.
Đáng chú ý tác động lên lãi suất phụ thuộc vào quy mô của khu vực bị tác động bởi nợ công tăng. Nếu sự gia tăng đó được giới hạn trong một nền kinh tế mở nhỏ, tác động lên 13 lãi suất thị trường chỉ vừa phải. Ngược lại, nếu nợ tăng lên cùng lúc ở các quốc gia hình thành nên khu vực kinh tế chung, áp lực lên lãi suất thị trường sẽ rất lớn. Ngoài ra, nợ công tăng đưa đến chi phí trả lãi cao hơn.