CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM 1. Khái niệm, đặc điểm của đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam 1. Khái niệm Trong hoạt động quản lý nhà nước thì KN và GQKN là vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng. KN và GQKN đảm bảo cho quá trình thực hiện hoạt động quản lý nhà nước được diễn ra theo đúng quy định của pháp luật và góp phần giúp người dân bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Tuy nhiên, các chủ thể chỉ có thể khiếu nại đối với những đối tượng nhất định được pháp luật khiếu nại quy định. Đối tượng khiếu nại là vấn đề rất quan trọng trong hoạt động KN và GQKN. Việc xác định đúng đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại giúp cho các cá nhân, cơ quan và tổ chức xác định được đúng loại việc được quyền khiếu nại cũng như xác định đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tránh được tình trạng không xác định được chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại từ đó dẫn đến hậu quả mất quyền khiếu nại do hết thời hiệu khiếu nại, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Bên cạnh đó, việc xác định được đối tượng khiếu nại giúp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác định được đối tượng đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của mình hay không để sau đó tiến hành thụ lý hoặc không thụ lý giải quyết khiếu nại nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội, tránh những sai phạm trong quá trình giải quyết khiếu nại.
Tuy quan trọng là thế, pháp luật khiếu nại hiện nay lại không có một quy định nào trực tiếp đưa ra khái niệm đối tượng khiếu nại mà chỉ liệt kê các đối tượng khiếu nại, hay việc định nghĩa đối tượng khiếu nại cũng chỉ dừng lại ở sự tiếp cận dưới 6 góc độ lý luận được trình bày trong các giáo trình, sách báo và các công trình nghiên cứu khoa học. Chính vì pháp luật khiếu nại chưa có quy định về đối tượng khiếu nại nên dẫn đến thực trạng người khiếu nại cũng như người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại còn khó khăn và có những sai lầm trong việc xác định đối tượng khiếu nại. Do đó việc làm rõ khái niệm về đối tượng khiếu nại là điều hết sức cần thiết trước khi nghiên cứu quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại Việt Nam. Theo Từ điển Tiếng Việt thuật ngữ “đối tượng” được hiểu “là sự vật làm đích nhắm để hành động”1, theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam thuật ngữ “đối tượng” cũng được hiểu “là sự vật nhằm vào để nghiên cứu hoặc hành động”2.
Còn thuật ngữ “khiếu nại” được hiểu là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”3, hay theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam cũng cho rằng “khiếu nại” là “đề nghị xem lại một sự việc gây thiệt hại cho mình”4. Theo các khái niệm của từ điển, ta có thể hiểu “đối tượng khiếu nại là sự vật làm đích nhắm để đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”, hay cũng có thể được hiểu “đối tượng khiếu nại là sự vật nhằm vào để đề nghị xem lại một sự việc gây thiệt hại cho mình”. Những khái niệm chúng ta hiểu được bằng cách ghép các từ ngữ như trên chưa phản ánh rõ được bản chất của đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại vì đó chỉ là những thuật ngữ chắp ghép, không có sự liên kết với nhau, không thể hiện được rõ đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có nội hàm, bản chất như thế nào. Chính vì vậy, ta cần có một cách hiểu khái niệm đối tượng khiếu nại cụ thể hơn.
Khái niệm đối tượng khiếu nại cũng được một số giáo trình luật, các tài liệu sách báo pháp lý đề cập tới, nhưng các giáo trình, tài liệu này chỉ đưa ra 1 Viện ngôn ngữ (2008), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Tự điển Bách Khoa, tr. 2 Nguyễn Lân (2005), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP HCM, tr.
3 Viện ngôn ngữ (2008), Từ điển tiếng Việt, Nxb. 4 Nguyễn Lân (2005), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP HCM, tr. 7 khái niệm bằng cách liệt kê các loại đối tượng khiếu nại mà không định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu nại.
Theo Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội có nêu khái niệm “Đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”5. Tương tự như vậy, Tập bài giảng pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh cũng không định nghĩa đối tượng khiếu nại mà chỉ liệt kê các loại đối tượng khiếu nại: “Đối tượng khiếu nại bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”6. Ngoài ra, trong Hỏi đáp pháp luật về khiếu nại do Thanh tra Chính phủ ban hành cũng chỉ nêu ra khái niệm theo kiểu liệt kê tương tự: “Đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc những người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”7.
Việc nêu các khái niệm bằng cách liệt kê như vậy đã không chỉ ra một khái niệm cụ thể của đối tượng khiếu nại, cũng như không định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu nại. Với việc không đưa ra khái niệm cụ thể của đối tượng khiếu nại đã dẫn đến hạn chế trong việc tiếp cận, phân tích những đặc điểm của đối tượng khiếu nại dưới góc độ lý luận cũng như thực trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Vì vậy, chúng ta cần nghiên cứu để đưa ra định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu nại, chứ không nên chỉ dừng lại ở việc liệt kê các loại đối tượng khiếu nại như vậy. Trong các quy định của pháp luật đã có một số quy định chỉ ra các đối tượng khiếu nại.
Điều 74 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) có quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”. 5 Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nxb Công an nhân dân, tr. 6 Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, Tập bài giảng Pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo, tr.
7 Thanh tra Chính phủ (2014), Hỏi đáp về pháp luật khiếu nại (Tài liệu tuyên truyền,phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn). 8 Trên cơ sở kế thừa quy định trên, tại khoản 1, Điều 30 Hiếp pháp năm 2013 cũng quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Theo quy định tại Hiến pháp cho ta thấy, đối tượng khiếu nại được quy định như vậy là rất rộng, bao gồm hành vi trái pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, mọi người đều có quyền khiếu nại những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Để thể chế hoá quy định của Hiến pháp, Quốc hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung vào năm 2004 và năm 2005), và sau đó thay thế bằng Luật khiếu nại số 02/2011/QH13 năm 2011.
Tại khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại có quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Quy định của Luật khiếu nại cho thấy đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã gói gọn lại cụ thể hơn, các chủ thể khiếu nại chỉ còn có thể khiếu nại các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi các chủ thể khiếu nại cho rằng các đối tượng khiếu nại này là trái pháp luật và xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Nhưng như đã nói, Luật khiếu nại không nêu khái niệm đối tượng khiếu nại là gì mà chỉ liệt kê các loại đối tượng khiếu nại. Qua những phân tích đó, trên cơ sở tìm hiểu khái niệm về đối tượng khiếu nại theo ngôn ngữ học, sự định nghĩa của các học giả và quy định pháp lý, theo quan điểm chúng tôi khái niệm “đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại” cần được hiểu như sau: “Đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại là những hình thức của hoạt động quản lý hành chính nhà nước đáp ứng được những điều kiện do pháp luật quy định bị cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại 9 yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo trình tự, thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định”.
Đặc điểm Các loại đối tượng khiếu nại được pháp luật khiếu nại được quy định một cách khái quát. Cho nên việc nghiên cứu đặc điểm của đối tượng khiếu nại sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc hiểu rõ về đối tượng khiếu nại nói chung cũng như là hiểu rõ hơn đặc điểm của quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Từ những phân tích ở phần khái niệm trên, ta có thể thấy đối tượng khiếu nại có những đặc điểm sau: Thứ nhất, đối tượng khiếu nại là những hình thức của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Đối tượng khiếu nại bao gồm QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, đây chính là những biểu hiện cụ thể của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.